II SA/Go 582/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi S.J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej WT nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, działając m.in. na podstawie art. 11a oraz art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 962, poz. 667 ze zm.) odmówił przyznania S.J. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie posiada legitymacji do rozpatrywania wniosków emerytów, rencistów i ich rodzin – strażaków Państwowej Straży Pożarnej odnośnie prawa do przyznawania równoważnika. Decyzja zawierała pouczenie, iż stronie przysługuje od niej odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, które należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem Komendanta Powiatowego PSP. Organ nie załączył do akt sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. S.J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o wypłatę zaległego równoważnika pieniężnego za remont posiadanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010 oraz bieżącego równoważnika za 2011 rok. W odpowiedzi – pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej odmówił uwzględnienia powyższego wniosku wskazując, że z dniem 1 lipca 2005 r., na podstawie ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836) emeryci PSP zostali pozbawieni uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dnia [...] maja 2011 r. (data stempla pocztowego na kopercie) S.J. wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Komendanta Powiatowego PSP. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, iż warunkiem skuteczności odwołania jest zachowanie ustawowego 14 dniowego terminu do jego wniesienia. Stosowne pouczenie w tym zakresie zostało zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem odwołanie S.J. zostało złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Strona nie złożyła przy tym wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2011r. S.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując zasadność i zgodność z prawem pozbawienia go uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont posiadanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie stwierdzając m.in., iż od decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] skarżący nie odwołał się w ustawowym terminie, skarżąc wydaną decyzję dopiero pismem nadanym drogą pocztową w dniu 26 maja 2011 r. Z tego względu organ odwoławczy wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na rozprawie pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej podał, iż organ pierwszej instancji nie posiada dowodu potwierdzenia odbioru przez S.J. decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Powodem niemożności przedstawienia tego dowodu jest upływ czasu – okres 5 lat od czasu wydania decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżący znał treść decyzji, co wynika z pism kierowanych do organu, tj. pisma z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz odwołania od decyzji z [...] maja 2011 r. Wynika to również z faktu, iż od 2006 roku skarżący nie występował o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Organ odwoławczy nie czynił żadnych ustaleń np. w oparciu o dowody pośrednie w kwestii przybliżonej daty doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Dla organu istotne było to, że z oświadczeń skarżącego wynika, iż znał on treść przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu są przy tym akta sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasadą jest, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej doręczają stronom pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei w myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Rozdział 8 działu I k.p.a. zawiera obszerną regulację dotyczącą sposobów i trybów doręczania stronom pism w postępowaniu administracyjnym, przy czym powyższa zasada kwitowania odbioru pisma pozostaje niezmienna, z nielicznymi wyjątkami (art. 40 § 5, art. 41 § 2, art. 44 § 4 k.p.a. – pozostawienie pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, art. 47 § 1 k.p.a. – odmowa przyjęcia pisma przez adresata). Pokwitowanie przez adresata faktu odbioru pisma oraz oznaczenie daty odbioru jest szczególnie istotne ze względu na to, iż od dnia doręczenia pisma rozpoczyna się dla strony bieg terminów do dokonania wielu czynności procesowych, m.in. bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że dla S.J. bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] rozpoczął się od dnia doręczenia mu tej decyzji, co w myśl art. 46 § 1 k.p.a. winno zostać potwierdzone przez skarżącego datą i własnoręcznym podpisem. Jeżeli natomiast – jak twierdzi pełnomocnik organu – w aktach sprawy nie zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącego decyzji organu pierwszej instancji z [...] lipca 2006 r., wówczas Komendant Wojewódzki PSP powinien w myśl art. 75 § 1 k.p.a. ustalić datę doręczenia skarżącemu tej decyzji przy pomocy wszelkich innych dopuszczalnych prawnie środków dowodowych, przykładowo analizując treść pism skarżącego złożonych w tej sprawie, zaś w razie braku takich pism dopuszczając dowód z przesłuchania strony na okoliczność daty doręczenia stronie decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Na marginesie Sąd zwraca jedynie uwagę, że z treści skierowanego do organu pierwszej instancji pisma S.J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie wynika, aby na dzień sporządzania tego pisma znał on treść decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. W piśmie tym skarżący powołał się jedynie na decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego argumentując przy tym, iż decyzja ta nie wygasła, wynikające z niej uprawnienie nadal mu przysługuje oraz przytaczając przepisy prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające zdaniem skarżącego jego stanowisko w sprawie. Pismo to nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], nie wynika z niego także pośrednio, iż skarżący na dzień sporządzania pisma wie o wydaniu takiej decyzji. W treści odwołania z [...] maja 2011 r. skarżący kwestionuje już decyzję organu pierwszej instancji przytaczając jej datę i numer, nie jest natomiast jasne, kiedy mu ją doręczono, bądź też w jaki inny sposób powziął wiadomość o jej wydaniu. Zbadanie tej właśnie okoliczności winno poprzedzić wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wobec braku w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru przez S.J. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2006 r. brak ustaleń organu w zakresie daty doręczenia skarżącemu tej decyzji skutkuje uznaniem, iż zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego przedwcześnie zamknęło bowiem skarżącemu drogę do merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy przez organy administracyjne dwóch instancji, co gwarantuje stronie postępowania administracyjnego nie tylko art. 15 k.p.a., ale również art. 78 Konstytucji RP. Rozpoznając ponownie sprawę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej powinien przede wszystkim poczynić ustalenia na okoliczność daty doręczenia skarżącemu decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], a jeżeli data doręczenia tej decyzji będzie miała bezpośredni wpływ na rodzaj i treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, powinien wyjaśnić w uzasadnieniu, jakie konkretnie dowody i okoliczności zadecydowały o treści tego orzeczenia. Nie dające się usunąć wątpliwości powinny być przy tym rozstrzygnięte na korzyść strony, gdyż stosownie do treści art. 39 i następnych k.p.a. to na organie administracyjnym ciążył obowiązek załączenia do akt administracyjnych sprawy dowodów potwierdzających datę doręczenia stronie wszelkich pism w toku postępowania, w tym decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji S.J. co do meritum zagadnienia, należy jedynie zwrócić uwagę, iż Sąd nie mógł rozpoznać sprawy pod względem merytorycznym, gdyż na obecnym jej etapie, ze względu na opisane wyżej uchybienie proceduralne organu drugiej instancji, byłoby to przedwczesne. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania inne niż wymienione w ppkt 1a) i 1b) tego przepisu, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie wskazanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.