II SA/Go 585/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata M. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) - działając na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1529 ze zm. - określanej dalej jako u.p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.- określanej dalej jako k.p.a.) - nakazał M. C. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 4,20 x 6,16 m na dz. nr [...] w [...] wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], w trakcie których ustalono, że na nieruchomości znajduje się m.in. blaszany budynek gospodarczy postawiony na podstawie zgłoszenia z dnia [...] listopada 2011 r. przyjętego bez sprzeciwu Starosty. W wyniku kontroli ujawniono, że powyższy obiekt wzniesiony został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych we wspomnianym zgłoszeniu. Szkice przedłożone do zgłoszenia obejmowały bowiem budynek gospodarczy o wymiarach 4,2 x 5,48 m zlokalizowany na działce nr ewid. [...] w odległości 3 m od granicy z sąsiednimi działkami nr ewid. [...]. Pomiary w terenie wykazały zaś, że budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej obity blachą fałdową wybudowany został o wymiarach 4,20 x 6,16 m i wysokości do okapu elewacji frontowej 2,5 m, w odległości ok.1,73 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 1,45 m od ogrodzenia sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Ponadto pomiędzy budynkiem a granicami, do których obiekt został zbliżony dokonano przedłużenia dachu uzyskując zadaszenie dla celów gospodarczych. Organ ponadto ustalił, iż powyższa działka o nr ewid. [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 2008 r. nr [...], który ustala m.in. zakaz lokalizacji nowych obiektów tymczasowych w postaci kontenerów i zabudowy niemurowanej nietrwale związanej z gruntem. Plan ten nie reguluje również możliwości lokalizacji budynków gospodarczych w odległości mniejszej niż wynika to z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – określanego dalej jako r.w.t.). Dalej organ wskazał, iż w trakcie kolejnych oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2016 r. ustalono, że obiekt jest trwałe związany z gruntem oraz że jego inwestor – M. C. wybudował go z końcem 2011 r. na podstawie zgłoszenia, natomiast zadaszenia do granicy po obu stronach budynku wykonał w połowie 2012 r. Mając powyższe na uwadze PINB stwierdził, iż wystąpienie odstąpień od przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia stanowi budowę w warunkach samowoli budowlanej. Dokonane zmiany lokalizacji budynku, polegające na zbliżeniu do granic nieruchomości - zgodnie z § 12 ust. 5 r.w.t. - skutkowało objęciem obszarem oddziaływania inwestycji sąsiednich działek, co z kolei spowodowało, że inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji podał ponadto, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia do dnia [...] lipca 2016 r. zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta o zgodności budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor pozostawił powyższe postanowienie bez odpowiedzi. W związku z tym stosownie do art. 48 ust. 4 u.p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W decyzji organ I instancji pouczył strony, iż przysługuje im prawo wniesienia odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako WINB) za pośrednictwem PINB w terminie 14 dni od jej otrzymania. Powyższa decyzja doręczona została M. C. w dniu [...] kwietnia 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2018 r., złożonym osobiście w siedzibie PINB w dniu [...] maja 2018 r. (pieczęć wpływu na odwołaniu) M. C. wniósł odwołanie od opisanej powyżej decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., domagając się jej uchylenia i odstąpienia od nałożenia jakichkolwiek czynność lub robót budowlanych związanych z wykonaniem spornego obiektu. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. PINB przekazał powyższe odwołanie do organu odwoławczego stwierdzając, iż zostało wniesione w terminie oraz że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania M. C. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WINB podzielił stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji prawnej rozpatrywanego przypadku jako budowy budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia. Co prawda inwestor dokonał w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, wskazując w zgłoszeniu powierzchnię zabudowy kwalifikującą taką budowę jako zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia, to jednak wybudowany w 2011 r. obiekt posiada inna powierzchnię niż wskazaną w zgłoszeniu, tj. 25,872 m2 (nie biorąc pod uwagę wykonanych dodatkowo zadaszeń przekraczających obrys budynku), co spowodowało, iż budynek wymagał pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w okresie dokonania zgłoszenia i budowy rozpatrywanego budynku. Zdaniem organu odwoławczego zwiększenia powierzchni zabudowy omawianej budowy nie można rozpatrywać jako zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od warunków dokonanego zgłoszenia, gdyż wybudowany budynek ze względu na swoje wymiary nie mógł podlegać zgłoszeniu, lecz pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym brak przedstawienia przez inwestora, mimo zobowiązania nałożonego przez PINB, dokumentów wymaganych zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. WINB uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za uzasadnione. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nakaz rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku ze zmianą lokalizacji budynku w stosunku do określonej w zgłoszeniu, uzasadniony jest również okolicznością naruszenia przez budynek § 12 r.w.t. w zakresie odległości do działek sąsiednich nr [...] (odległości te wynoszą odpowiednio: 1,45 m i 1,73 m). Na powyższą decyzję M. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 6, 7, art. 7a i b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 35 i art. 36 k.p.a., art. 48 ust. 4 u.p.b., art. 32 pkt. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 października 2018 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy, Referendarz sądowy ustanowił adwokata, którym wyznaczony został przez dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej adwokat M. W. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 17 grudnia 2018 r. zobowiązano pełnomocnika skarżącego do przedłożenia na termin rozprawy dowodu nadania na poczcie przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji bądź dowodu jego złożenia bezpośrednio w organie – pod rygorem uznania, iż złożył powyższe odwołanie bezpośrednio w organie w dniu [...] maja 2018 r. zgodnie z adnotacją znajdującą się na odwołaniu. Tym samym zarządzeniem zobowiązano WINB do wskazania czy odwołanie skarżącego M.C. od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. zostało złożone bezpośrednio w organie I instancji w dniu [...] maja 2018 r. czy też za pośrednictwem poczty. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. organ wyjaśnił, iż odwołanie skarżącego od decyzji PINB złożone zostało bezpośrednio w siedzibie organu I instancji, załączając dodatkowo wyjaśnienia organu I instancji zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., w którym PINB potwierdził, iż odwołanie skarżącego złożone zostało osobiście na skrzynkę podawczą organu bez pośrednictwa poczty, w dacie jak na datowniku. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały uiszczone w części ani w całości. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 48 u.p.b. w związku z niezastosowaniem art. 51 u.p.b., co spowodowało niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie stosownie do art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. Jednocześnie pełnomocnik wyjaśnił, iż skarżący w związku z ilością pism składanych do PINB nie jest w stanie stwierdzić czy składał pismo za pośrednictwem poczty, czy też bezpośrednio do organu, przy czym zwrócił uwagę, iż w piśmie przewodnim do organu II instancji PINB wskazał, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji WINB, gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Termin do wniesienia wskazanego wniosku jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów k.p.a. oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji jeżeli strona uchybiła czternastodniowemu terminowi na złożenie odwołania i organ nie przywrócił terminu do złożenia tego wniosku, wówczas decyzja wydana w I instancji jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Sprawa rozstrzygnięta ostateczną decyzją nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, określanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503, uchwałę NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98). W kontrolowanej sprawie WINB rozpoznał odwołanie skarżącego, mimo że zostało ono wniesione po upływie ustawowego, czternastodniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. została odebrana przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2018 r. Potwierdził to skarżący osobiście składając na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki swój podpis i opatrując go dodatkowo powyższą datą, która również wynika ze stempla pocztowej jednostki oddawczej. Termin do złożenia odwołania liczony od tej daty kończył bieg wraz z upływem dnia 4 maja 2018 r. (piątek). Nie był to również dzień ustawowo wolny od pracy ani sobota, a tym samym termin do wniesienia odwołania nie upływał stosownie do art. 57 § 4 k.p.a. następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Odwołanie natomiast zostało złożone przez skarżącego osobiście w siedzibie PINB w dniu [...] maja 2018 r., co wynika z prezentaty znajdującej na tym piśmie. Potwierdził to również organ I instancji w toku postępowania sądowoadministracyjnego (por. pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. - k.140), a skarżący w żaden sposób, pomimo stosownego wezwania, nie podważył powyższych okoliczności. Nie przedłożył bowiem dowodu nadania tego odwołania za pośrednictwem poczty albo odpisu odwołania z potwierdzeniem wpływu w innej dacie niż ta wynikająca z akt sprawy. Nie mogło zmienić tej oceny stwierdzenie o złożeniu odwołania w terminie zawarte w piśmie organu I instancji z dnia [...] maja 2018 r. Jednocześnie podkreślić należy, iż strona nie domagała się przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rozpoznanie odwołania złożonego po terminie Sąd nie był uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i odniesienia się do zarzutów skargi. Rozstrzygniecie o przyznanym pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzeniu (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).