II SA/Go 586/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2018r. A.J. zwróciła się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udostępnienie informacji publicznej, przez "udostępnienie kserokopii delegacji służbowych Prezesa SKO – R.M. z lat 2012-2018 od dnia [...] stycznia 2012 r. do [...] kwietnia 2018 r.". Wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako SKO, wezwało wnioskodawczynię do wykazania, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz doprecyzowania, jakiego okresu ma dotyczyć interesująca wnioskodawczynię informacja. Jednocześnie przedłużyło termin załatwienia sprawy do dnia 27 kwietnia 2018 r. z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawczyni, od których uzależnione będzie działanie SKO, zobligowanego do przygotowania żądanej informacji bądź przygotowania decyzji odmownej. Wnioskodawczyni w zakreślonym terminie nie odpowiedziała na wezwanie, tym samym w ocenie organu nie wykazała szczególnego interesu publicznego dla uzyskania wnioskowanej informacji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 2, oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej jako "u.d.i.p.") odmówiło udostępnienia A.J. informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w sprawie w pierwszej kolejności należało dokonać analizy co do charakteru prawnego wnioskowanej informacji, w szczególności czy informacje objęte treścią wniosku posiadają walor informacji prostej, czy informacji przetworzonej. Prezes SKO wyjaśnił, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – mianowicie informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która: 1) w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, 2) jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, 3) jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu (ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej; proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego), 4) może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, 5) nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać, np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona, 6) której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym i podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji; w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagając) zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. To wszystko, w ocenie organu, uzasadniało zakwalifikowanie wnioskowanej informacji, jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji wezwano A.J. do wykazania, iż uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Organ uznał, że wnioskowane informacje z uwagi na skalę żądania oraz trudność i czasochłonność realizacji związaną z koniecznością zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kopii dokumentów dotyczących delegacji służbowych Prezesa SKO we wskazanym okresie, a przez to wymagające działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócać będą normalny tok działania organu i utrudniać wykonywanie przypisanych mu zadań – spełniają przesłanki do uznania ich za informację przetworzoną. W Kolegium nie jest bowiem prowadzony jednolity zbiór obejmujący całościowo wnioskowane informacje. Ponadto każda z delegacji, nawet jeżeli zakwalifikować je do informacji prostych, wymagałaby szczegółowej weryfikacji w zakresie podstaw ich przekształcenia (anonimizacji), z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. prawo do prywatności osób fizycznych oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wskazał, iż wobec braku wykazania przez wnioskodawczynię, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła A.J., zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Mając to na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów sądowych. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO, iż powinna wykazywać jakikolwiek interes społeczny, szczególny bądź nieszczególny. Na podstawie analizy orzecznictwa skarżąca podkreśliła, że dostęp do delegacji służbowych pracowników samorządowych nie jest utrudniany poprzez wykazywanie szczególnego interesu społecznego. W ocenie skarżącej organ nie udowodnił, że posiada braki w personelu oraz nie udowodnił, że delegacje służbowe, które są informacją prostą stanowią informację podaną przez Prezesa SKO. Zdaniem skarżącej odmowa udostępnienia informacji publicznej stanowi próbę zahamowania dostępu do kopii delegacji służbowych. SKO nie podało, że zakres wniosku uzasadnia uznanie, że jego realizacja będzie czasochłonna czy też będzie stanowić znaczne obciążenie. W ocenie skarżącej uznanie wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej stanowiłoby ograniczenie istoty prawa do informacji publicznej. Sięgnięcie do materiałów i ich selekcja jest zwykłą czynnością przy pracy z dokumentami, a w szczególności przy realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej i nie stanowi przetworzenia. Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała, że za przetworzenie informacji publicznej nie można uznać dokonania jej anonimizacji. Przetworzenie informacji wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie prze jednostkę samodzielnej interpretacji. Różnica pomiędzy informacją prostą a informacją przetworzoną polega na tym, że informacją prostą jest informacja zawarta w istniejącym dokumencie lub dokumentach, a informacja przetworzona musi zostać dopiero wytworzona na podstawie istniejących dokumentów. Proces przetworzenia oznacza przekształcenie czegoś, nadanie temu innej postaci. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zauważył, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. W odpowiedzi na skargę Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i stanowisko przedstawione z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w decyzji tej nie wykazano, że zakres informacji żądanej przez skarżącą nakazywał przyjąć, że domagała się ona udostępnienia nie informacji prostej lecz informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podstawą odmowy udostępnienia informacji było uznanie przez organ, iż żądana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną, a jej uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. Dominuje w orzecznictwie stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w m.in. wyrokach NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, w których przyjęto ogólnie rzecz ujmując, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organ nie wykazał, aby wnioskodawczyni żądała udostępnienia informacji przetworzonej. Ani na podstawie pisma informującego skarżącą, iż informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnienia decyzji organu nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Tymczasem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że wnioskowane informacje z uwagi na skalę żądania oraz trudność i czasochłonność realizacji związaną z koniecznością zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kopii wnioskowanych dokumentów dotyczących delegacji służbowych Prezesa SKO we wnioskowanym okresie, a przez to wymagające działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócać będą normalny tok działania organu i utrudniać wykonywanie przypisanych mu zadań – jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne, bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji, aby stwierdzić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikały jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez skarżącą. Nie wskazano nawet w przybliżeniu ani ilości dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji. Nie sposób też zgodzić się z organem, iż żądana informacja będzie wymagała anonimizacji. Wprawdzie jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, że prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a jego wyjazdy służbowe mają związek z pełnieniem funkcji. W związku z powyższym należy przyznać rację skarżącej, że organ nie przedstawił przekonywujących argumentów, iż żądaną informację uznać należy za informację przetworzoną, a uzasadnienie kwalifikacji informacji sprowadziło się niemal wyłącznie do odwołania do poglądów orzeczniczych. Dlatego taka kwalifikacja była arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez skarżącą ani przez Sąd. Bez bliższych informacji nie sposób stwierdzić czy istotnie mamy do czynienia z informacją złożoną. Uchybienie powyższe miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia - spowodowało bowiem nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero konkretne informacje związane z żądanymi dokumentami mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2016 r., II SA/Go 653/16), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zauważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., więc m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, w tym wskazania co do zakresu odmowy udostępniania informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej oraz dokona szczegółowych ustaleń, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.