II SA/Go 588/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżącego kwotę 705,60 złotych (siedemsetpięć złotych 60/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał A.P. prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, na okres 90 dni tj. od [...] kwietnia 2008r. do [...] czerwca 2008r., chyba że w tym okresie świadczeniobiorca zostanie objęty ubezpieczeniem zdrowotnym. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 i 107 §1 i 3 k.p.a., art. 7 ust. 2, art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (DZ.U. Nr 210 poz. 2135 ze zm.) – dalej zwaną ustawą, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych i kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (DZ.U. z 2006r. Nr 135 poz. 950) oraz Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2005r. w sprawie upoważnienia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenie opieki zdrowotnej przyznane zostało A.P., na jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2008r., a strona spełnia warunki do jego przyznania. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, domagając się jej uchylenia w zakresie ustalającym prawo A.P. do świadczeń z opieki zdrowotnej od dnia [...] kwietnia 2008r. i orzeczenia, iż prawo to przysługuje stronie od dnia [...] kwietnia 2008r., czyli od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu odwołania skarżący powołał się na treść przepisu art. 57ust. 7 ustawy oraz wskazał, iż w jego ocenie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem tegoż przepisu ustawy, albowiem wniosek o ustalenie prawa do świadczenia strona złożyła w dniu [...] kwietnia 2008r., a zatem od tej daty stronie przysługuje prawo do świadczeń w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że A.P. w okresie od [...] kwietnia 2008r. do [...] kwietnia 2008r. przebywał na leczeniu w Szpitalu. Po okresie leczenia szpitalnego, w dniu [...] kwietnia 2008r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Dalej organ stwierdził, że na dzień udzielenia świadczenia decyzja ustalająca prawo strony do świadczeń zdrowotnych nie została wydana, a świadczeniodawca nie wnioskował o jej wydanie. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania organ I instancji nie ustalił kto, oprócz wnioskodawcy, ma interes prawny do występowania w sprawie jako strona, czy Szpital, czy też Oddział NFZ. Od decyzji organu II Instancji skargę wniósł Dyrektor Szpitala z Przychodnią Samodzielnego Szpitala Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, zarzucając że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 54 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy oraz, że organ II instancji błędnie przyjął, iż w toku postępowania przed organem I instancji nie ustalono, kto ma interes prawny w udziale postępowaniu w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wskazał, że Szpital złożył stosowny wniosek w dniu [...] kwietnia 2008r., bezzwłocznie po udzieleniu A.P. świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjnej zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze z. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga była się zasadna w tym znaczeniu, że uruchomiła sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji, która okazała się wadliwa. Okolicznością, którą winien badać organ administracyjny na każdym etapie postępowania, jest krąg podmiotów, którym przysługuje prawo udziału w charakterze strony. Obowiązek ten spoczywa również w toku postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przytoczony tu przepis procedury administracyjnej wyrażnie stanowi, że jedynie podmiot posiadający status strony w toczącym się postępowaniu ma prawo uruchomienia trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, a tym samym spowodowania ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ wyższej instancji. Znaczenie pojęcia "strona" w postępowaniu administracyjnym zawiera przepis art. 28 k.p.a. I tak w myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A zatem zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu administracyjnym, jest odpowiedź na pytanie, czy postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub jego obowiązku. Należy zwrócić uwagę, że w nauce stwierdza się subiektywne pojmowanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oraz obiektywne rozumienie tegoż pojęcia. Zwolennicy subiektywnego pojmowania interesu prawnego wywodzili swoje racje z wykładni funkcjonalnej, uważając, że w samym postępowaniu trzeba zbadać, czy interes jest oparty na prawie, a nie należy tego czynić przed wszczęciem czynności. Natomiast zwolennicy obiektywnego pojęcia interesu prawnego twierdzą, że interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Według tej teorii interes prawny musi być osobisty, własny indywidualny. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną danej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego. Interes musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny , a nie ewentualny, inaczej nie można mówić o istnieniu interesu. Podstawą prawną do zaspokojenia przez władze tego interesu w drodze wydania decyzji musi być przepis prawa administracyjnego. Zaspokojenie interesu może nastąpić tylko przez wydanie decyzji. Muszą również istnieć okoliczności faktyczne, dające możność zastosowania tego przepisu. (por. Duże Komentarze Becka B.Adamiak / J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 8. wydanie, Warszawa 2006, str. 217). W procedurze administracyjnej przyjęte zostało obiektywne pojęcie interesu prawnego. Z analizy przepisów k.p.a. oraz bogatego na tym tle orzecznictwa sądowego wynika jednoznacznie, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest pojęciem materialnoprawnym, podkreśla się, że nie chodzi tu o jakikolwiek interes, lecz interes prawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności, nadto podkreśla się, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie (por. wyrok WSA IIISA/373/04, Lex 176658). W wyroku z dnia 13 marca 2001r. sygn. akt I SA 2312/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek z art. 28 k.p.a.( Lex nr 78956). Orzecznictwo sądowe jest w tej materii jednolite i jednoznacznie wskazuje, że interes prawny konkretnie określonego podmiotu w żądaniu wszczęcia postępowania lub dokonania czynności przez organ administracyjny winien wynikać z normy prawa materialnego. Na tle powyższych rozważań, w realiach rozpatrywanej przez Sąd sprawy, należy stwierdzić, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, mocą której A.P. potwierdzone zostało prawo do świadczeń zdrowotnych, nie wykazał swego interesu prawnego w rozpatrzeniu przez organ środka odwoławczego, a tym samym rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną legitymacji procesowej w sprawie, nie może być uznany przepis art. 54 ust. 6 ustawy. W myśl tego przepisu organ I instancji jest obowiązany dostarczyć kopię decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej właściwemu oddziałowi wojewódzkiemu Funduszu. Dostarczenie kopii decyzji nie oznacza jeszcze, że podmiot uzyskuje przymiot strony, albowiem – jak wyżej wskazano – zasadnicze znaczenie ma tutaj bowiem element kształtujący prawo, czyli wynikające z normy prawnej uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania lub dokonania czynności przez organ administracyjny (bądż nałożenie obowiązku). Również z pozostałych przepisów wskazanej powyżej ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie można wywieżć interesu prawnego w uczestniczeniu przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w postępowaniu o wydanie decyzji o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma rozróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego podmiotu. W przeciwieństwie do interesu faktycznego, interes prawny wynika zawsze z normy prawa materialnego, jednakże jedynie interes prawny uprawnia podmiot do występowania w sprawie w charakterze strony. Wniesienie środka odwoławczego przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, powoduje, że kontrola w administracyjnym toku instancji nie zostaje uruchomiona, a tym samym organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a zatem merytorycznie rozpatrzył odwołanie wniesione przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 28 i 127 1 k p.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., OPS 16/98). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.