II SA/Go 589/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego budynku gospodarczego oddala skargę. Pismem z [...] listopada 2010 r. E.Z. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), iż jego sąsiad – R.P. "wybił" okno w ścianie budynku zlokalizowanego wzdłuż granicy z jego działką. W wyniku oględzin wykonanych [...] listopada 2011r. PINB ustalił, że w pomieszczeniu gospodarczym o wymiarach 5,10 x 2,18 x 2,6 m w ścianie zewnętrznej przylegającej do działki sąsiada znajduje się otwór okienny o wymiarach 70 x 40 cm (wewnętrzne) z osadzoną stolarką okienną drewnianą typ krosnowy. W dniu oględzin otwór okienny zasłonięty był od środka pomieszczenia płytą wełny mineralnej. Ościeża otworu od wewnątrz wykończone wyprawą tynkarską bez widocznych śladów bieżących robót. R.P. wyjaśnił, że około miesiąca przed przeprowadzoną kontrolą zdemontował w istniejącym otworze okiennym cegły przylegające do okna od strony zewnętrznej o gr. 12 cm, stanowiącej wypełnienie otworu. Wypełnienie otworu nie było wykonane przez niego. Jego zamiarem była wymiana istniejącej stolarki okiennej. W protokole oględzin zapisano, że E.Z. udzielił pełnomocnictwa synowi R.Z., który wniósł o przywrócenie stanu pierwotnego, czyli zamurowanie otworu okiennego. O wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie PINB zawiadomił strony postępowania pismem z [...] kwietnia 2011 r. [...] maja 2011 r. PINB, na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej: P.b) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej: k.p.a), decyzją nr [...] nakazał R.P. przywrócić stan poprzedni budynku gospodarczego na nieruchomości w [...] na działce nr ewid. [...], poprzez zamurowanie otworu okiennego w ścianie przebiegającej wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...]. Uzasadniając decyzję PINB wskazał, że usunięcie wypełnienia otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku gospodarczego zlokalizowanego przy granicy działki spowodowało zmianę parametrów użytkowych tego budynku. Roboty stanowiły przebudowę w rozumieniu przepisów P.b. Inwestor powinien przed ich rozpoczęciem uzyskać pozwolenie na budowę, decyzji takiej jednak nie okazano. PINB zaznaczył, że wymagania w zakresie sytuowania okien w budynkach zawarto w rozporządzeniu Ministra Infrastruktur z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W §12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że minimalna odległość nowo wznoszonych budynków zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy powinna wynosić nie mniej niż 4,0 m od granicy działki. Natomiast § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej lokalizację budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią jedynie wówczas, gdy w ścianie granicznej nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie PINB roboty naruszają warunki techniczne w sposób uniemożliwiający doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R.P. i złożył od niego odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), zaznaczając, że otwór okienny został jedynie odsłonięty a ponadto budynek pochodzi z XIX w. i wtedy też powstał otwór okienny. WINB decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję. WINB podzielił stanowisko PINB, iż ustalony zakres robót, polegający na usunięciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku gospodarczego stanowi w świetle art. 3 pkt 7a P.b o przebudowie tej części budynku. Zgodnie bowiem z tym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Organ zaznaczył, że wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych urządzenia stanowiącego element użytkowanego legalnie obiektu budowlanego (w konsekwencji przebudowa obiektu budowlanego), nie zostało na mocy postanowień art. 29 ust. 2 P.b zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy zatem stwierdzić, że świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 P.b wykonywanie takich robót wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten ustanawia generalną zasadę, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia robót budowlanych innych niż budową obiektu budowlanego, podlega reżimowi z art. 50 i 51 P.b., z tym, że do robót już wykowanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b lub pkt 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Wobec powyższego WINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o konieczności wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b, nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego budynku gospodarczego na nieruchomości nr ewid. [...] poprzez zamurowanie otworu okiennego w ścianie przebiegającej wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...]. Wykonanie tego obowiązku spowoduje doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem tj. stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Istniejąca sytuacja narusza bowiem te przepisy w sposób nie dający możliwości naprawy. Odnosząc się do odwołania WINB wyjaśnił, że w świetle § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe umieszczenie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki. Organ zaznaczył przy tym, że powyższa regulacja obowiązywała również w przepisach obowiązujących wcześniej, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), a mianowicie art. 196 tego aktu prawnego. W konsekwencji wywieść należy, że istniejąca sytuacja narusza przepisy techniczno-budowlane począwszy od jej zaistnienia, niezależnie od daty wykonania otworu. Sytuacji takiej nie może natomiast zaakceptować organ nadzoru budowlanego. W ocenie WINB bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, iż otwór mógł istnieć w momencie budowy budynku, co miało miejsce, jak wskazał R.P. w XIX w. Istotne dla sprawy są regulacje prawa polskiego, przy czym skoro otwór był wcześniej zamurowany, ściana budynku spełniała wymagania przepisów. Natomiast samowolne działanie właściciela obiektu – R.P., polegające na usunięciu zamurowania należało uznać jako wykonanie robót polegających na przebudowie budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA) R.P. zarzucił, iż decyzja WINB wydana została z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b oraz art. 51 ust. 7 P.b przez jego wykładnię i zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego. Zaskarżonej decyzji zarzucił także sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego i uznanie, że skarżący wykonywał roboty polegające na wykonaniu otworu okiennego oraz nie uznanie okoliczności, że otwór okienny był wybudowany tak jak i cały budynek w okresie przedwojennym, naruszenie art. 80 k.p.a przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznaniu, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący zobowiązany jest do zamurowania otworu okiennego, oraz naruszenie art. 7 k.p.a przez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności ustalenia od jakiego okresu otwór okienny istnieje. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że prowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że otwór okienny w budynku istniał od czasu pierwotnego (od jego wybudowania), tj. w okresie przedwojennym. Taka okoliczność wynika z protokołu oględzin sporządzonego [...] listopada 2010 r. oraz z załączonych zdjęć do akt sprawy. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie zauważa, że jeżeli byłyby wątpliwości co do czasokresu powstanie otworu, to organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. Jednak w tej sprawie nie ma, zdaniem skarżącego, wątpliwości co do tego kiedy okno zostało wybudowane. Takie stanowisko pierwotnie zajął również organ pierwszej instancji, który nie stwierdził podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia cegieł z istniejącego otworu okiennego, a swój pogląd zmienił po sugestiach organu odwoławczego. W ocenie skarżącego organ odwoławczy źle interpretuje fakty i sankcjonuje samowolne działanie właściciela działki sąsiadującej ze skarżącym, polegające na zasłanianiu otworu okiennego, a piętnuje działania skarżącego polegające na odkryciu zasłoniętego okna. Nadto wbrew oczywistym faktom organ twierdzi, że to skarżący naruszył prawo wykonując roboty budowlane polegające na usunięciu otworu okiennego. Skarżący jeżeli naruszona jest własność, a w tej konkretnej sprawie – zasłonięcie otworu okiennego, ma prawo dokonać jego odsłonięcia. Zdaniem skarżącego istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest określenie, czy przywrócenie stanu poprzedniego to odsłonięcie, czy też na nowo jego zasłonięcie. Skoro otwór okienny istniał "od zawsze", to nie może być sytuacji nakazania doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem przez zasłonięcie tego okna. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowanie WSA uzyskał informację o śmierci uczestnika postępowania E.Z.. Okoliczność ta została potwierdzona skróconym odpisem aktu zgonu. Jak wynika z tego dokumentu, uczestnik ten zmarł w toku postępowania sądowego [...] września 2011 r. Wobec powyższego WSA, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a), postanowieniem z 12 października 2011 r., II SA/Go 589/11 zawiesił postępowanie sądowe. Pismem z [...] listopada 2011r. skarżący wykonując zarządzenie sądu wskazał następców prawnych zmarłego E.Z., tj. I.H.Z., M.Z. i R.Z.. WSA postanowieniem z 29 listopada 2011 r. podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie 21 grudnia 2011 r. WSA oddalił wnioski I.H.Z., M.Z. i R.Z. o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosków I.H.Z., M.Z. i R.Z. o zawieszenie postępowania sądowego, wskazać należy, że zgodnie z art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a, w przypadku zawieszenia postępowania w następstwie śmierci strony podjęcie postępowania następuje z chwilą zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo z chwilą ustanowienia kuratora spadku. W orzecznictwie Sądu Najwyższego na tle art. 180 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U Nr 43, poz. 296 ze zm. - zwanej dalej: k.p.c), który zawiera analogiczne unormowanie jak art. 128 p.p.s.a, utrwaliło się stanowisko, że do podjęcia postępowania wystarcza, że następcy prawni są znani sądowi, choćby brak było ich formalnego zgłoszenia się lub wskazania ich przez zainteresowaną stronę (uchwała SN z 24 marca 1975 r., III CZP 5/75, OSN 1976, nr 2, poz. 26). Fakt ten powinien być jednak znany sądowi urzędowo. Dla podjęcia zawieszonego postępowania wystarcza, że fakt następstwa prawnego zostanie wykazany w postępowaniu. Już na tle k.p.c. ukształtowało się zapatrywanie, że nie jest konieczne wykazanie następstwa prawnego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku (zob. literaturę i orzecznictwo powołane (w:) Kodeks postępowania cywilnego..., t. 1, red. Z. Resich, W. Siedlecki, s. 308; tak też orzeczenie SN z 19 czerwca 1975 r., III CRN 102/75, OSN 1976, nr 6, poz. 138). Należy jednak podkreślić, że chodzi tu wyłącznie o procesowe zagadnienie podjęcia zawieszonego postępowania, natomiast w sferze materialnoprawnej brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia może wywrzeć skutki związane z nieudowodnieniem praw wynikających z dziedziczenia stosownie do art. 1027 k.c. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w stosunku do osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Uzyskanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo wspomnianego aktu, chociaż nie jest konieczne dla podjęcia zawieszonego postępowania, może jednak okazać się niezbędne dla wygrania sprawy (H. Dolecki, T. Wiśniewski, I. Gromska-Szuster, A. Jakubecki, J. Klimkowicz, K. Knoppek, G. Misiurek, P. Pogonowski, T. Zembrzuski, T. Żyznowski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Lex, 2011, nr 103965). W rozpoznawanej sprawie dla podjęcia zawieszonego postępowania, nie było zatem konieczne przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłym E.Z.. Istotne jest bowiem to, że sądowi znani są następcy prawni zmarłego. W takiej sytuacji wnioski o zawieszenie postępowania sądowego należało oddalić. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, iż materialnoprawną podstawą jej wydania były przepisy P.b. Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 6 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu), a także przebudowa (czyli wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego) oraz montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 7 i 7a tej ustawy - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. W tych przepisach ustawodawca wymienił enumeratywnie rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W świetle powyższego, wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Likwidacja samowoli budowlanej powierzona została organom nadzoru budowlanego, wyposażonych w środki prawne przewidziane P.b. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b, mającym zastosowanie poprzez art. 51 ust. 7 tej ustawy odpowiednio do robót już wykonanych, które wymagają pozwolenia na budowę, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 P.b, w sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inną możliwością jest nałożenie obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalone przez PINB wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku gospodarczego, przyległej do granicy z działką nr [...]. Zdaniem WSA, organ zasadnie przyjął, iż wykonane przez skarżącego prace, polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku, to roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako przebudowę, a które rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ prawidłowo zatem uznał, że dokonana bez stosownego pozwolenia przebudowa nosi znamiona samowoli budowlanej. W tych warunkach prawem, a jednocześnie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach samowoli budowlanej, z którą niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Ta sytuacja dotyczy – jak słusznie wskazał WINB – robót budowlanych wykonywanych niezgodnie z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób nie dający możliwości naprawy. W pełni uzasadnione, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jest zatem oparcie zaskarżonej decyzji o tę regulację prawną. W ocenie WSA prawidłowa jest konkluzja organu, że istniejąca sytuacja narusza przepisy techniczno budowlane począwszy od jej zaistnienia, niezależnie od daty wykonania spornego otworu okiennego. Jak wynika bowiem ze szczegółowej analizy organu, znajdującej odzwierciedlenie w stanie faktycznym sprawy, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, poprzez kolejne akty prawa polskiego, aż do dnia obecnego, tj. obowiązywania P.b (oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), żaden z tych aktów prawnych nie zezwalał na wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki. Oznacza to, że realizacja takich otworów była i jest niedopuszczalna. A skoro tak, to prawidłowo organ podjął działania celem wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą stał się przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Z tych względów w postępowaniu organów nie można doszukać się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 P.b, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.