II SA/Go 59/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 6 lipca 2018 r. D. S. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad jej niepełnosprawną matką M. R. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności M. R. oświadczenie strony, że z dniem 1 lipca 2018 r. straciła pracę ze względu na konieczność opieki nad matką oraz oświadczenie, iż otrzymuje rentę rodzinną oraz kserokopię świadectwa pracy z dnia [...] lipca 2018 r. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza, odmówił przyznania D.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, z uwagi na fakt, że niepełnosprawność M. R. powstała w 62 roku jej życia. W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożyła D.S. Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako SKO, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do prawa D. S. do renty rodzinnej, zebrania materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. sygn. K 38/13. W ww. wyroku TK zajął stanowisko, iż art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią powyższego wyroku T.K. w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż to zostało określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] odmówił przyznania D. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M.R. W uzasadnieniu decyzji, po przeanalizowaniu dokumentów dołączonych przez stronę postępowania, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej wskazał, że w dniu [...] czerwca 2018 r. wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w firmie B w celu sprawowania opieki nad swoją matką M. R. tj. osobą, wobec której ma obowiązek alimentacyjny. Na podstawie treści orzeczenia PZON organ I instancji stwierdził, że M. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta istnieje od 62. roku życia ww. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono ponadto, że D. S. ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego prawa emerytalno - rentowego od [...] października 2012 r. oraz, że wnioskodawczyni aktualnie pobiera ww. świadczenie. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie spełnia przesłanki określonej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Od powyższej decyzji D. S. złożyła odwołanie podnosząc, że opiekuje się matką ze względu na jej znaczny stopień niepełnosprawności i z tego powodu zrezygnowała z zatrudnienia. Zdaniem odwołującej się fakt, iż niepełnosprawność jej matki powstała w 62. roku życia, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie powinna wpływać na jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do faktu pobierania renty rodzinnej D. S. wskazała, że renta ta została jej przyznana po śmierci męża i nie powinna stanowić przeszkody i pozbawiać jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodała również, że gdyby była uprawniona do swojego świadczenia (np. renty inwalidzkiej) zrezygnowała z tej renty i wybrała rentę rodzinną jako świadczenie korzystniejsze (zbieg uprawnień do dwóch świadczeń rentowych z ZUS), wtedy świadczenie pielęgnacyjne by jej nie przysługiwało. Zdaniem skarżącej renta rodzinna nie została jej przyznana w warunkach zbiegu świadczeń. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podkreślił, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej oparto o dokonane przez organ I instancji ustalenie, że D. S. nie spełnia warunku do przyznania świadczenia o jakich mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., albowiem mimo rezygnacji z zatrudnienia, skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznane w zbiegu z rentą rodzinną od [...] października 2012 r. i aktualnie świadczenie to pobiera. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 17 u.ś.r., z którego jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich polega na nie podejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną. Druga z kolei ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w jej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b u.ś.r. Prawo do świadczenia określonego w art. 17 u.ś.r. stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość jego przyznania. W ocenie organu odwoławczego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wywodzić z innych niż wskazane w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, a tym bardziej z innych ustaw, aniżeli ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. jednoznacznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma ona ustalone prawo, m.in. do renty, a więc i renty inwalidzkiej. SKO podkreśliło, że z punktu widzenia wskazanych przepisów wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość renty, jak i okoliczności jej przyznania i pobierania. Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż bezspornym jest fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka i świadczenie to pobiera, a więc wykluczone jest prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Za nieuzasadniony uznał również zarzut dotyczący momentu powstania niepełnosprawności u matki odwołującej, albowiem art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie był podstawą prawną odmowy przyznania świadczenia a tym samym uwzględniono stanowisko TK zawarte w wyroku z dnia [...] października 2014 r. D. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ I instancji źle zinterpretował jej wyjaśnienia dotyczące zbiegu uprawnień. Wskazała również, że od [...] października 2012 r. zostało skarżącej ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu. Na dzień przyznania renty rodzinnej po zmarłym mężu nie miała ustalonego prawa do swojej renty, lecz pozostała w zatrudnieniu, z którego musiała zrezygnować w związku z opieka nad matką. Organy administracyjne w jej ocenie źle zinterpretowały przepis, ponieważ renta rodzinna po zmarłym mężu nie jest jej przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Zdaniem skarżącej art. 3 pkt 5 u.ś.r. nie dotyczy renty rodzinnej i przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej organ odwoławczy powinien uwzględnić zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znak: [...] z dnia [...] października 2018 r. oraz decyzję ZUS o ponownym ustaleniu i wznowieniu wypłaty renty z dnia [...] października 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga nie wnosi nowych elementów do sprawy i w związku z powyższym SKO w całości podtrzymało swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że stanowią one powielenie zarzutów odwołania, do których SKO odniosło się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I inst. według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że naruszają one przepisy prawa w stopniu skutkującym ich uchylenie. Przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I inst. były przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia nastąpiła na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy bezspornie ustaliły, że skarżąca sprawuję opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M. R. Jednocześnie poza sporem pozostaje okoliczność, że od [...] pażdziernika 2012 r. skarżąca pobiera rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, nadto nie posiada ustalonego prawa do innego świadczenia emerytalno – rentowego (vide: zaświadczenie ZUS z dnia [...] pażdziernika 2018 r.,w aktach sprawy administracyjnej). Z treści świadectwa pracy wystawionego w dniu [...] lipca 2018 r. przez B wynika, że do dnia [...] czerwca 2018 r. skarżąca zatrudniona była w tej firmie w pełnym wymiarze czasu pracy, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło za porozumieniem stron. W dniu 6 lipca 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W tych okolicznościach sprawy budzi wątpliwości wystąpienie w badanej sprawie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na którą powołały się organy obydwu instancji, a o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Wprawdzie skarżąca od [...] pażdziernika 2012 r. ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym małżonku, jednak ( jak wskazuje na to materiał dowodowy) świadczenie to nie zostało jej przyznane w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno – rentowym, nadto skarżąca nie dokonała wyboru tegoż świadczenia, jako najbardziej dla siebie korzystnego. Z akt sprawy wynika bezspornie, że po uzyskaniu prawa do renty rodzinnej skarżąca nadal była zatrudniona i nie nabyła praw emerytalno – rentowych. Analizując treść przepisu art. 17 ust. 5 należy pamiętać, że prawo doświadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wymienionym osobom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Chodzi o to, aby osoby które z uwagi na konieczność sprawowania opieki nie mogą wykonywać pracy i są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia, mogły otrzymywać świadczenia pielęgnacyjne które chociaż częściowo zrekompensuje im straty finansowe, jakie poniosą w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do określonych świadczeń emerytalno – rentowych, czyli takim osobom, które nie rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że stan faktyczny analizowanej sprawy wyczerpał dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a, bowiem jak wynika z akt sprawy, renta rodzinna po zmarłym małżonku nie została skarżącej przyznana w sytuacji zbiegu z innym świadczeniem emerytalno – rentowym. Zgodnie z twierdzeniami strony, którym nie przeczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dopiero w 2018 r. zrezygnowała ona z zatrudnienia, a uczyniła to w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W tych okolicznościach stwierdzić przyjdzie, że rozpoznając sprawę organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. W okolicznościach danej sprawy, wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, fakt przyznania stronie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowił przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania danego świadczenia, w tym – rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W analizowanej sprawie administracyjnej, ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] pażdziernika 2014 r. sygn. akt K 38/13, badaniu poddane zostało zagadnienie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki – M.R. - powstała w 62 roku życia. Wskazania organu II inst. były w tym względzie prawidłowe i znajdują oparcie w orzecznictwie sądowym wypracowanym na tle w.w. przepisu u.ś.r. Sądy prezentują jednolite stanowisko, zgodnie z którym w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (jak w niniejszym przypadku), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracyjny powinien uwzględnić wskazania i wytyczne wynikające z niniejszego wyroku Sądu, w tym – na tle stanu faktycznego danej sprawy - zastosować prawidłową wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone.