II SA/Go 590/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] – tj., po rozpatrzeniu wniosku M.R. z dnia [...] stycznia 2011 r., odmówił zawarcia kolejnego kontraktu zawodowej kontraktowej służby wojskowej. Dotychczasowy kontrakt M.R. został zawarty na okres od [...] maja 2008 r. do [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że opinią z dnia [...] lutego 2011 r., sporządzoną przez bezpośredniego przełożonego, M.R. został oceniony na ocenę dostateczną. Od wystawionej opinii służbowej M.R. odwołał się do wyższego przełożonego, który decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy przedmiotową opinię. W związku z tym Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] nie wyraził zgody na zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Od powyższego rozkazu personalnego M.R. wniósł odwołanie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie art. 111 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez wydanie go bez podstawy prawnej oraz rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wadliwe zebranie materiału dowodowego i przekroczenie zasady uznania administracyjnego przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu. Brak podstawy prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego polega, zdaniem strony, na tym iż tylko w sytuacji otrzymania przez żołnierza negatywnej oceny organ może odmówić nawiązania kolejnego kontraktu. W sytuacji natomiast uzyskania przez żołnierza zawodowego pozytywnej oceny ogólnej w opinii służbowej brak jest podstaw do odmowy zawarcia kolejnego kontraktu. Nadto nie przedstawiono żadnej okoliczności, która uzasadniałaby decyzję Dowódcy o odmowie zawarcia kolejnego kontraktu. Opinia służbowa, która przesądziła o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, nie koresponduje z opiniami dotychczas wyrażanymi przez przełożonych odwołującego się. Tym samym materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wadliwy. Nadto nie zostały spełnione przesłanki z art. 111 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, bowiem odmowa zawarcia kolejnego kontraktu w oparciu o ten przepis wobec uzyskania przez żołnierza oceny dostatecznej jest niedopuszczalna. Odwołujący się zwrócił również uwagę na to, że w ostatnim czasie przebywał na zwolnieniu lekarskim oraz został skierowany na badania do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej celem ustalenia zdolności do zawodowej służby wojskowej. Komisja ta zaliczyła M.R. do trzeciej grupy inwalidztwa z ogólnego stanu zdrowia. Do dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego decyzja ta nie uprawomocniła się jednak, co skutkuje tym, że nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nadto odwołujący się przedstawił interpretację przepisu art. 111 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] – tj. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, albowiem z dniem [...] maja 2011 r., tj. z dniem upływu określonego w kontrakcie okresu pełnienia służby M.R. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Zwolnienie to nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz na podstawie § 26 rozporządzenia Ministra Obrony narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z tymi przepisami zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje z mocy prawa w ostatnim dniu przewidzianym w kontrakcie na pełnienie służby kontraktowej. Na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy M.R. nie był już żołnierzem służby czynnej, a postępowanie administracyjne w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu może toczyć się jedynie w stosunku do żołnierza zawodowego w służbie czynnej. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy M.R. powinien wystąpić z wnioskiem o powołanie do zawodowej służby wojskowej. Na powyższą decyzję Dowódcy [...] M.R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W skardze powtórzył zarzuty oraz ich uzasadnienie powołane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto organ zwrócił m.in. uwagę, że zawarcie z żołnierzem kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne, co wynika z treści art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz z treści § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej. Zwolnienie skarżącego nastąpiło z mocy prawa w związku z zakończeniem terminu określonego w kontrakcie na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Organ pierwszej instancji odmówił zawarcia z żołnierzem kolejnego kontraktu w związku z opinią przełożonych oraz stopnia jego wywiązywania się z obowiązków służbowych. Z kolei organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w związku z faktem, iż tryb zawarcia kolejnego kontraktu może być stosowany tylko wobec żołnierza pozostającego w służbie czynnej, zaś skarżący z uwagi na upływ okresu kontraktu na dzień orzekania przez organ odwoławczy statusu takiego już nie posiadał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Badanie wniesionej w niniejszej sprawie skargi na rozkaz personalny dowódcy jednostki wojskowej należało rozpocząć od analizy jej dopuszczalności. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), ilekroć w ustawie tej jest mowa o decyzji – należy przez to rozumieć również rozkaz personalny. Wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na rozkaz personalny dowódcy jednostki wojskowej jest zatem dopuszczalne z uwagi na treść wskazanego wyżej przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., przy czym kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Punkt wyjścia dla dalszych rozważań stanowi art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Konkretyzację tej zasady na gruncie postępowania administracyjnego stanowi art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Gdy dana sprawa zostanie załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stronie służy (co do zasady) odwołanie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 1 i 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] jako organ pierwszej instancji, wydał w dniu [...] marca 2011 r. rozkaz personalny odmawiający zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Po wniesieniu przez skarżącego odwołania od tego rozkazu personalnego Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organu odwoławczego bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, przy czym zwolnienie to nastąpiło z mocy prawa, a konkretnie z uwagi na upływ terminu, na jaki kontrakt został zawarty. Na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy M.R. nie był już żołnierzem służby czynnej, a postępowanie administracyjne w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu może toczyć się jedynie w stosunku do żołnierza zawodowego w służbie czynnej. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W wyniku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygniecie organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego nie jest prawidłowe. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej, zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie ma charakteru decyzji merytorycznej. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Należy przy tym rozróżnić bezprzedmiotowość postępowania, od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony powinna być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck wyd. 9, Warszawa 2008, s. 495-500). W analizowanej sprawie skarżący wnosząc odwołanie domagał się weryfikacji decyzji – rozkazu personalnego o odmowie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Stanowiska organu drugiej instancji, iż w sprawie odpadł jeden z materialnych elementów administracyjnego stosunku prawnego – bowiem skarżący został już zwolniony ze służby i przestał być żołnierzem zawodowym – nie można uznać za prawidłowe. Prowadziłoby to do tego, że weryfikacja merytoryczna decyzji o odmowie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie byłaby możliwa za każdym razem, gdy organ odwoławczy przystępuje do weryfikacji rozkazu personalnego o tej treści – po upływie terminu wygaśnięcia dotychczasowego kontraktu ze stroną postępowania. Tymczasem skarżący zarówno w momencie składania wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu ([...] stycznia 2011 r.), w momencie wydania rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji ([...] marca 2011 r.), jak i w momencie wnoszenia odwołania od niego (co uczynił w dniu [...] kwietnia 2011 r.) pozostawał żołnierzem zawodowym w służbie czynnej i miał prawo domagać się od organu odwoławczego merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Zatem jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania (wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II OSK 1161/06, LEX nr 437953). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (wyrok Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506). W analizowanej sprawie uprawnione jest zatem stanowisko, iż stosunek administracyjnoprawny trwał w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, a przez sam fakt, iż skarżący przestał być żołnierzem zawodowym, nie stracił on statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższych rozważań zaskarżoną decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] należy ocenić jako wydaną z naruszeniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić tę zasadę i rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącego od rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało uchylić w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.