II SA/Go 592/10

Dnia 30 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.D. na czynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przyjęcia trybu rozpatrzenia wniosku z dnia 17 stycznia 2008 roku p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. H.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 roku nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, położonego w [...] na działkach o numerach ew. [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 957/09. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę H.D. na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przyczyną odrzucenia skargi było nieuiszczenie w terminie wpisu sądowego oraz nieterminowe złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący zwrócił się o odrębne rozpoznanie przez Sąd podniesionych w skardze zarzutów na dwadzieścia trzy akty administracyjne, inne czynności, a także bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, związane z toczącymi się z udziałem skarżącego postępowaniami przed tymi organami. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 sierpnia 2010 r., wydanym w sprawie II SA/Go 957/09 na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., poszczególne skargi H.D., zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., zostały rozdzielone. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu jest czynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegająca na przyjęciu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2008r. o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od udziału w postępowaniu do rozpatrzenia w trybie skargowym, uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zamiast w przewidzianym do tego trybie uregulowanym w rozdziale 5 działu I k.p.a. Zdaniem skarżącego organ zablokował w ten sposób możliwość rozpoznania tego wniosku, w związku z czym wszystkie czynności podejmowane przez osobę pełniącą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po dniu 17 stycznia 2008 r. należy uznać za nieważne z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pismo H.D. z dnia [...] stycznia 2008 r. zakwalifikował wyłącznie jako skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej doprowadzenia do zgodności z prawem budynku warsztatu zlokalizowanego na działkach nr [...]. Odpowiedź na powyższą skargę została udzielona pismem z dnia [...] marca 2008 r. znak [...]. Przeoczony został natomiast zawarty w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. wniosek o wyłączenie od udziału we wskazanym postępowaniu administracyjnym osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednakże wniosek w tym zakresie został ponownie złożony przez skarżącego w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. W przedmiocie tego wniosku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], którym odmówił wyłączenia organu od udziału w wymienionym postępowaniu administracyjnym. Wniosek H.D. został zatem rozpoznany w drodze postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy samo zakwalifikowanie pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2008 r. do rozpoznania w trybie ogólnoskargowym, stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 – 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Z powyższych rozważań wynika, że samo zakwalifikowanie pisma strony do rozpoznania w trybie ogólnoskargowym przewidzianym w dziale VIII k.p.a., nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 7 p.p.s.a. Na marginesie należy jedynie wspomnieć, że przedmiotem rozpoznania Sądu w odrębnej sprawie (zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Go 37/10) pozostaje kwestia ewentualnej bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyłączenie organu z dnia [...] stycznia 2008 r. O ile zostaną spełnione wszystkie warunki pozwalające na merytoryczne rozpoznanie tej sprawy, Sąd oceni prawidłowość zachowania organu po wpłynięciu wniosku skarżącego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego zastosowanie znajduje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego skarga podlega odrzuceniu, gdy sprawa nie należy do właściwości tego sądu. Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanego przepisu, skargę należało odrzucić.