II SA/Go 592/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.D. i B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez B.D. i J.D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 roku, którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2018 roku w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia. Skarżący B.D. i J.D. są współwłaścicielami nieruchomości na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej nieruchomości położonej w [...] o łącznej powierzchni 2,0618 ha. Część powierzchni tej nieruchomości jest porośnięta lasem o powierzchni 1.032 ha, pozostałą część stanowią grunty rolne – pastwiska trwałe- klasa Ps VI o powierzchni 0,2295 ha, grunty orne – klasa RV o powierzchni 0,4684 ha i klasie RVI o powierzchni 0,3310 ha. Na części działki stanowiącej las – 50 letni bór mieszany świeży, o umiarkowanym zwarciu, gatunkiem głównym jest sosna pospolita z domieszką brzozy. W lesie tym występuje rzadki podszyt składający się z czeremchy, brzozy i dębu, w runie znajdują się głównie trawy i mszaki. Strzały drzew z gatunku brzozy pospolitej są słabo oczyszczone, posiadają krzywizny i dużą zbieżność, kłody drzew z gatunku brzozy brodawkowata są równe, symetryczne, typowe dla gatunku. Od strony północnej i zachodnie powyższy las graniczy z lasami Skarbu Państwa będącymi w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe- Nadleśnictwo. W dniu 4 stycznia 2018 roku J.D. złożył do Starostwa Powiatowego wniosek o wyrażenie zgody na zmianę w/w lasu na użytek rolny. W dniu 11 stycznia 2018 roku wnioskodawca na żądanie organu uzupełnił wniosek składając ostateczną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 roku o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zmiana na użytek rolny lasu niestanowiącego własność Skarbu Państwa, działka nr [...]". W dniu [...] lutego 2018r. przeprowadzono oględziny działki porośniętej lasem, które potwierdziły wyżej wskazany jego stan, dokumentując powyższe dokumentacją fotograficzną. Decyzją noszącą datę [...] marca 2018 r., Starosta powołując się na art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 788 ze zm. – dalej jako ustawa o lasach) odmówił wydania zgody na zmianę lasu na użytek rolny. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na treść art. 13 ustawy o lasach stwierdził, że poprzez przesłankę "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy mieć na uwadze sytuacje wyjątkowe, wykraczającą poza zwykłą, które przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. Takich okoliczności wnioskodawca nie wykazał. Stanowiące jego własność grunty rolne położone na tej samej nieruchomości co przedmiotowy las nie są rolniczo użytkowane (na ich części urządzony jest parking). Zarówno grunty rolne jak i grunty porośnięte lasem charakteryzują się niską klasą. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.D. i J.D.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Kolegium wskazując na treść art. 13 ust. 2 ustawy o lasach stwierdziło, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale także przy zastosowaniu obiektywnego kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Musi być dla właściciela lasu absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Nie wystarczy stwierdzenie po jego stronie zwykłych potrzeb, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiegający od potrzeb typowych. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, Kolegium uznało okoliczności, wskazane przez wnioskodawcę za niespełniające przesłanki "szczególnie uzasadnione potrzeby" właścicieli określonej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Z art. 8 tejże ustawy wynika, że gospodarkę leśną prowadzi się według zasady powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania funkcji lasów i powiększania zasobów lasów. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że o ile po stronie właścicieli zachodzą uzasadnione potrzeby przemawiające za wydaniem zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny z ich subiektywnego punktu widzenia, o tyle wskazana przez nich argumentacja nie może być przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceniona za "szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów" w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Za takim stanowiskiem przemawia aktualny, ustalony przez organ I instancji stan lasu i fakt, że stanowi on część większego kompleksu leśnego graniczącego z lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W przypadku wyrażenia zgody na zmianę lasu na grunt rolny, powierzchnia użytków rolnych wnioskodawcy zwiększyłaby się do powierzchni 2.0618 ha. Jednoczenie organ odwoławczy wskazał, że grunty na powyższej działce zarówno aktualnie oznaczone jako grunty rolne, jak i zajmowane przez las charakteryzują się bardzo niską klasą gleby, co wynika z akt sprawy administracyjnej. Kolegium jednocześnie podniosło, że grunty rolne znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości nie są faktycznie rolniczo wykorzystywane. Podsumowując swoje rozważania Kolegium uznało, iż za odmową zmiany lasu na użytek rolny w niniejszej sprawie przemawia obowiązek utrzymania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania oraz obowiązek realizacji pozaprodukcyjnych funkcji lasu takich jak: korzystnego wpływu lasu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowie człowieka oraz na równowagę przyrodniczą. Okoliczności wskazane przez wnioskodawcę jako przemawiające za uwzględnieniem wniosku nie spełniają przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli" w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli B.D. i J.D., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy w niniejszej sprawie nie podjęły się analizy przypadku skarżących, powołując się jedynie na orzeczenia innych sądów, jako kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wydanie skarżącym zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny pozwoliłoby na uzyskanie alternatywnego źródła dochodu, a tym samym uzyskanie środków finansowych na utrzymanie gospodarstwa domowego. Brak jest podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawy, aby nad okolicznościami przedstawionymi przez stronę za wydaniem zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny przeważała zasada ochrony i trwałości utrzymania lasu, która będzie zawsze, w ujęciu przedstawionym przez organy, przeważała nad okolicznościami istniejącymi po stronie właścicieli, a przemawiającymi ich zdaniem za wydaniem zezwolenia. Za wydaniem zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny przemawiają wskazane przez skarżących potrzeby ich gospodarstwa domowego oraz konieczność poprawy bieżących warunków bytowych. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się obszary już zagospodarowane, w większości z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że realizacja zmiany lasu na użytek rolny nie wpłynie negatywnie na ochronę środowiska. W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. skarżący zgodnie oświadczyli, że w przypadku uzyskania zezwolenia na zmianę lasu, zamierzają w tak odzyskany teren zainwestować, budując czy to stację benzynową, czy hotel. Inwestycja ta miałby stanowić zabezpieczenie ich sytuacji finansowej, a w przyszłości również dla ich dzieci. Nadto są właścicielami innej nieruchomości rolnej o powierzchni 2 ha położonej w sąsiednim powiecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest legalność tj. zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. W ramach tak określonej kognicji uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające postawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.). Nadto wskazać należy na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie a nie jedynie w granicach wyznaczonych zarzutami. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że podstawę prawną odmowy wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny i wycięcie drzew był przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Przepis ten stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby" użyte w/w przepisie nie zostało ustawowo wyjaśnione. Przy tak skonstruowanym przepisie zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczelnie istotnych sytuacjach, których występowanie stronna winna wykazać w swoim wniosku, przy czym rozstrzygnięcie takiej sprawy zapada w ramach uznania administracyjnego. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie wystarczy wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, natomiast konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 634/13, Lex nr 1507828, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1184/13, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Oplu w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. w sprawie II SA/Op 509/13 (Lex nr 1435321) wskazał, że ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny jedynie do specjalnej kategorii spraw, zmiana przeznaczenia lasy na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiegających od potrzeb typowych (podobnie wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1448/10, Lex nr 1151880). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie podkreśla się, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może ponadto być oderwana od całości uregulowań zawartych w tej ustawie. Obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasów. Odnosząc powyższe rozważania dotyczące treści przesłanki "szczególnie uzasadnione potrzeby" do realiów sprawy stanowiącej przedmiot sporu należy stwierdzić, że decyzja organu II instancji odpowiada prawu, nie narusza ona zarówno przepisów prawa materialnego, jak i też dokonując analizy przebiegu postępowania administracyjnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela wyrażone przez organ II instancji stanowisko, że okoliczności uzasadniające zdaniem skarżących wydanie zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny nie spełniają przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Wskazać należy, że dokonując oceny zasadności wniosku o zezwolenie na zmianę lasu, organy miały na uwadze przyszłe przeznaczenie tego terenu jakie miało być wykorzystanie go jako grunt rolny (zgodnie z wnioskiem właściciela). Takie przeznaczenie zostało wskazane nie tylko we wniosku, ale także w dalszych pismach składanych przez stronę skarżącą do organów w toku postępowania administracyjnego, w odwołaniu do decyzji organu I instancji, jak i w skardze. Jak już wyżej wskazano, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy właściciel lub inny podmiot z nim zrównany wykaże, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby. Jest to przesłanka, która musi bezwzględnie wystąpić, a ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby spoczywa na właścicielu. To właścicielowi znane są przesłanki leżące po jego stronie, które legły u podstaw złożenia wniosku w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Na organie natomiast spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu potwierdzenie ich istnienia. W niniejszej sprawie organ poddał ocenie wszystkie przesłanki podnoszone przez skarżących, mające uzasadniać wydanie zezwolenia na zmianę przeznaczenia lasu na grunt rolny. Na organie, wbrew twierdzeniom skarżących, nie ciąży obowiązek "szukania" innych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem takiego wniosku, dotyczących skarżących. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach tj. szczególnie uzasadnione potrzeby. Przepis art. 8 ustawy o lasach stanowi, że gospodarkę leśną prowadzi się według zasady powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania funkcji lasów i powiększania zasobów leśnych. Między innymi z zasadą ciągłości i zrównoważonego wykorzystania funkcji lasów wiąże się odrzucenie koncepcji kategoryzacji lasów na lasy prawnie chronione, lasy o tradycji gospodarczej i plantacje drzew. Z realizacją zasady trwałego utrzymania lasów wiąże się ograniczenie dopuszczalności zmiany na użytek rolny wprowadzonej przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Taka zmiana pozbawia bowiem las jego konstytutywnych cech. Wskazać należy, iż za uwzględnieniem wniosku skarżących nie przemawia podnoszony przez nich zamiar zwiększenia powierzchni gruntów rolnych zwłaszcza, że zwiększenie to by dotyczyło o około 1 hektar. O ile skarżący są jeszcze właścicielami innych gruntów rolnych o łącznej powierzchni około 3 ha, w tym jeden hektar w bezpośrednim sąsiedztwie lasu, a pozostałe dwa w znacznej odległości to faktycznie grunty te nie są w żaden sposób użytkowane rolniczo. Ziemie nie są przeznaczone pod uprawę, nie są na nich wykonywane zabiegi agrotechniczne. Na gruncie położonym w bezpośrednim sąsiedztwie lasu urządzony jest parking. Wszystkie grunty rolne są niskiej klasy (V i VI), podobnie jak grunt pod lasem. Tym samym należy podzielić stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnione potrzeby" właścicieli. Z oświadczenia złożonego przez strony na rozprawie wynika jednoznacznie, że grunt na którym rośnie obecnie las nie mają zamiaru użytkować jako użytek rolny, a jedynie przeznaczyć pod bliżej jeszcze nie sprecyzowaną działalność gospodarczą, wybudować na nim czy to stację paliwową, czy też hotel. Oczywiście powyższe okoliczności nie stanowiły podstawy oceny zasadności wniosku o wydanie zgody na zmianę lasu na użytek rolny, albowiem po pierwsze o takich zamierzeniach inwestycyjnych strony przed organami nie wspominały (pierwszy raz taki sposób wykorzystania gruntu wskazały na rozprawie sądowej), a po drugie nie jest to zgodne z zamiarem rolniczego wykorzystania tego gruntu, o którym była mowa we wniosku. Organy powyższego nie rozważały, bo podstawę oceny zasadności wniosku stanowił wskazany przez stronę zamiar rolniczego wykorzystania gruntu. Wskazany we wniosku sposób późniejszego wykorzystania gruntu po "likwidacji" lasu wiąże organ, który nie może narzucić właścicielowi innego sposobu wykorzystania gruntu. Nie może więc wskazać innego sposobu wykorzystania gruntu, który ewentualnie uzasadniał uwzględnienie wniosku o wydanie zezwolenia na zmianę lasu na inny sposób użytkowania niż wskazany we wniosku. Należy stwierdzić, że właściciele lasu objętego wnioskiem nie posiadają jeszcze sprecyzowanego celu wykorzystania gruntu uzyskanego w wyniku likwidacji lasu. Sam zamiar wycinki drzew połączony z zamiarem sprzedaży w ten sposób pozyskanego drzewa nie uzasadnia za uwzględnieniem wniosku, mając na uwadze wskazane już obowiązki nałożone na właścicieli lasów przez ustawodawcę, a określone w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu od spełnienia przesłanki określonej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach związane jest tym, że zmiana przewidziana w tym przepisie pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 tej ustawy obowiązek ich właścicieli polegający na trwałym utrzymaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasu. Należy również mieć na uwadze, przy ocenie wniosku, zasady prowadzenia gospodarki leśnej określonej w art. 8 ustawy o lasach, tj. zasadę powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania funkcji i powiększania zasobów leśnych. Mając powyższe rozważania na uwadze należy podzielić stanowisko organu, o ile zachodzi uzasadniona potrzeba po stronie właścicieli przemawiająca za wyrażeniem zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny z subiektywnego ich punktu widzenia, o tyle wskazana przez nich argumentacja nie może być uznana przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny za "szczególnie uzasadnione potrzeby" właściciela lasu w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Jednocześnie należy podkreślić, że w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach są rozpatrywane tylko i włącznie wnioski o zezwolenie na zmianę lasu na użytek rolny. Natomiast uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest rozpatrywane w oparciu o przesłanki określone w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organem właściwym do wyrażenia takiej zgody w przypadków gruntów leśnych stanowiącym własność Skarbu Państwa jest Minister Ochrony Środowiska, a w przypadku pozostałych gruntów leśnych marszałek województwa po uzyskaniu opinii Izby rolniczej. W tym miejscu wskazać należy, że strony mają możliwość złożenia nowego wniosku o wydanie zgody na zmianę lasu, podając nowe zaistniałe okoliczności, przemawiające za uwzględnieniem wniosku. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, uznając ją w całości za pozbawioną podstaw prawnych. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, Sąd w oparciu o art. 199 i art. 200 p.p.s.a. nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.