II SA/Go 595/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzanna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant: Anna Paprocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Dnia [...] lipca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J.K. w sprawie prowadzenia robót budowlanych w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w [...], stanowiącej własność A. i A.S.. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w toku postępowania wyjaśniającego, wszczętego z urzędu w związku z wnioskiem J.K., według którego A. i A.S. wykonali w w/w piwnicy roboty budowlane mające na celu uzyskanie dodatkowego pomieszczenia, dwukrotnie przeprowadził oględziny spornej piwnicy, tj. w dniu [...] sierpnia 2005r. oraz [...] czerwca 2006r., które nie potwierdziły zaistnienia samowoli budowlanej. Podczas oględzin organ nie stwierdził również wykonania przez inwestorów ściany w celu zamurowania (ukrycia) dodatkowego pomieszczenia na czas oględzin. Organ nie podzielił również opinii wnioskodawcy, że znajdująca się w pobliżu posesji ziemia pochodzi z robót rozbiórkowych prowadzonych w maju 2005r. w piwnicy inwestorów. W toku prowadzonego ponownie postępowania uwagi wniosła jedna ze współwłaścicielek nieruchomości, tj. M.N., która twierdziła, że uniemożliwienie przez A. i A.S. wejścia pozostałym współwłaścicielom do ich piwnicy podczas przeprowadzanych oględzin, potwierdza przypuszczenia o możliwości wykonania dodatkowego pomieszczenia. Ustosunkowując się do tych twierdzeń organ I instancji powołał się na treść art. 81 a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do wejścia na teren obiektów upoważnieni są przedstawiciele organów nadzoru budowlanego, natomiast właściciele lokalu nie mają obowiązku udostępniania swoich pomieszczeń wszystkim stronom postępowania. Ponadto organ stwierdził, że żądania stron co do wykonania otworów w ścianie piwnicy bądź sporządzenia ekspertyzy są nieuzasadnione. W ocenie organu zarzuty sformułowane przez J.K. oraz przypuszczenia pozostałych współwłaścicieli wynikają z utrzymującego się sporu sąsiedzkiego. Od decyzji powyższej odwołanie złożył J.K. zarzucając organowi I instancji przeprowadzenie tylko pobieżnych oględzin oraz domagając się wykonania rzeczowej ekspertyzy budowlanej. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji –Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydał dnia [...] września 2006r. decyzję, którą utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Podstawę prawną decyzji organu II instancji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie było przede wszystkim ustalenie, czy istotnie wykonane zostały przez A. i A.S. roboty budowlane w piwnicy przedmiotowego budynku, polegające na wykuciu dodatkowego pomieszczenia piwnicznego, które obligowałoby organ do przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie wykonanych poza obowiązującym porządkiem prawnym robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ podniósł także, że podczas oględzin PINB nie stwierdził wykonania prac budowlanych, polegających na wybraniu ziemi pod niepodpiwniczoną częścią budynku i wykonaniu nowego pomieszczenia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w protokole z dnia [...] czerwca 2006r. zostało zapisane, iż brak jest "widocznego zamurowania (nowo wznoszonej ściany), świadczącego o istnieniu dodatkowego pomieszczenia", co czyni bezzasadnym zarzut J.K., jakoby inwestor zamurował samowolnie wykonane pomieszczenie w celu jego ukrycia. Zatem według organu odwoławczego, wobec braku dowodu poświadczającego przeprowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych mogących stanowić przedmiot postępowania organu nadzoru budowlanego, stało się ono bezprzedmiotowe, a decyzja PINB z dnia [...] lipca 2006r. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu J.K. żądania wykonania czynności polegających na nawierceniu ściany lub też usunięciu jej poszczególnych elementów (cegieł) w celu ustalenia, czy za nią "ukryto" inne pomieszczenie, organ II instancji uznał je za bezpodstawne, ponieważ ani przepisy Prawa budowlanego ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zebrania w toku postępowania administracyjnego dowodów w sposób naruszający prawo własności. Organ wyjaśnił ponadto, że przepisy Prawa budowlanego precyzyjnie określają przesłanki nakazania określonym podmiotom sporządzenia ekspertyzy technicznej, co jest możliwie na przykład w sytuacji, gdy organ poweźmie uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Możliwość nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy zawsze dotyczy robót budowlanych oraz obiektów budowlanych realnie wykonanych lub istniejących, natomiast wykluczone jest zobowiązanie do wykonania ekspertyzy technicznej w celu sprawdzenia, czy obiekt budowlany w istocie istnieje lub też czy prowadzono roboty budowlane, a następnie wykonano określone czynności w celu ich ukrycia. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że właściciel lokalu nie ma obowiązku udostępnienia go osobom trzecim, w tym także pozostałym stronom postępowania administracyjnego dotyczącego tego lokalu. Z decyzją WINB nie zgodził się J.K. i złożył skargę do Sądu zarzucając przedmiotowej decyzji niezgodność z prawem z uwagi na niewykorzystanie przez organ odwoławczy możliwości jaką daje mu art. 136 kpa i nie wyczerpanie możliwości postępowania administracyjnego, leżących po stronie organu, co według skarżącego skutkuje brakiem podstaw do zastosowania art. 105 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem Sąd uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną mimo, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie z naruszeniem zasad ogólnych ustanawianych art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa oraz wbrew ciążącym na organie nadzoru budowlanego obowiązkom, wymienionym w art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – zwanej dalej Prawem budowlanym. W rozpatrywanej sprawie rzeczą organu pierwszej instancji było wyjaśnienie, czy małżonkowie A. i A.S. wykonali w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] roboty budowlane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności z naruszeniem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia. Warunkiem właściwego przeprowadzenia postępowania w tej sprawie było jednak oznaczenie kręgu osób będących stronami oraz ustalenie statusu prawnego lokali znajdujących się w wymienionym wyżej budynku wielorodzinnym. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów służących ustaleniu stanu prawnego nieruchomości, zwłaszcza w zakresie prawa własności. Trudno więc zweryfikować, czy przyjęty przez organ nadzoru przy ponownym rozpoznawaniu sprawy krąg osób, jako stron postępowania, jest prawidłowy. Ponadto wadliwością rzutującą na czynności procesowe oraz kontrolne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było nieustalenie czy uznane za strony osoby: J.K., małżonkowie S., M.N. i D.M. są współwłaścicielami całej nieruchomości budynkowej w częściach ułamkowych, czy też zajmowane przez nich lokale mają status samodzielnych lokali mieszkalnych, będących odrębnymi nieruchomościami. Istotność tych okoliczności wykazana będzie w dalszej części rozważań. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że cała aktywność organu nadzoru budowlanego, w toku dwuletniego postępowania, ograniczyła się do dwukrotnego przeprowadzenia oględzin, bez jednoczesnej dbałości, aby dowód ten przyczynił się do wyjaśnienia spornych faktów. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ odwoławczy w decyzji z [...].04.2006r., przekazując po raz drugi sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zaznaczył doniosłość regulacji art. 10 i art. 79 kpa, która powinna być uwzględniona przy kolejnym dokonywaniu wizji lokalnej, z udziałem wszystkich stron postępowania. Z akt wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony, że w dniu [...].06.2006r. zostaną przeprowadzone oględziny w sprawie prowadzenia robót budowlanych w piwnicy budynku wielorodzinnego, położonego przy ul. [...], stanowiącej własność A. i A.S.. W protokole z [...].06.2006r. zapisano, że odbyły się oględziny piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr 4 w obecności A.S., D.M., J.K. i M.N.. Niezależnie od uwag stron zgłoszonych do protokołu, należy zwrócić uwagę na następujące oświadczenia złożone przez M.N. w dniu [...].06.2006r., po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym: "Wobec zachowania właścicieli, którzy nie mają życzenia, aby współwłaściciele mogli obejrzeć piwnicę, potwierdzają nasze podejrzenia, że rzeczywiście zrobione jest dodatkowe pomieszczenie, które bez odpowiedniego zabezpieczenia może zagrażać pozostałym lokalom. Dlatego zdjęcia nie przekonały mnie, że tego pomieszczenia nie ma". Ponadto w odwołaniu od decyzji umarzającej postępowanie oraz w piśmie uzupełniającym z dnia [...].08.2006r. J.K. zarzucił, że oględzin dokonał pracownik organu pobieżnie i bez udziału stron. Mimo takich twierdzeń, organ II instancji nie wyjaśnił należycie kwestii uczestnictwa stron w przeprowadzonych oględzinach. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego obu instancji, które w swych decyzjach stwierdziły, że zgodnie z przepisem art. 81a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego upoważnieni do wejścia na teren obiektów są przedstawiciele organów nadzoru budowlanego, a właściciele lokalu mieszkalnego nie mają obowiązku udostępniania swoich pomieszczeń wszystkim stronom postępowania, przy czym nieudostępnienie lokalu nie stanowi okoliczności obciążającej właściciela lokalu i nie może rodzić dla niego negatywnych skutków procesowych. Po pierwsze, należy wskazać na pewną niekonsekwencję w czynnościach podejmowanych przez organ I instancji. Mianowicie w zawiadomieniu o terminie i miejscu oględzin pouczono strony o treści art. 79 § 2 kpa, co korespondowało z wytycznymi organu odwoławczego, nakazującymi przeprowadzenie dowodu z oględzin, przy jednoczesnym zastosowaniu wymogów wymienionego przepisu. Z drugiej jednak strony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tłumaczy niedopuszczenie stron do oględzin pomieszczenia odrębną regulacją przewidzianą w art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego. Nawet gdyby przyjąć, że wizja w przedmiotowej nieruchomości odbyła się w ramach czynności kontrolnych, to zastosowanie powinien mieć przepis art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, że w takim przypadku czynności kontrolne przeprowadza się w obecności (...) właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Zauważyć również trzeba, że w myśl art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Skoro więc przeprowadzana w ramach czynności kontrolnych wizja lokalna miała znaczenie dowodowe dla prowadzonego postępowania administracyjnego, to organ powinien dochować wymogów wynikających z zasad postępowania dowodowego. W literaturze wskazuje się, że konstrukcja art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego ma na celu osiągnięcie skutku adekwatnego do regulacji zapewniającej udział strony w postępowaniu dowodowym, przewidzianej w art. 79 kpa (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 701-702). Wobec powyższego należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie nie było przeszkód formalnych, aby zapewnić wszystkim stronom udział w czynnościach organu przeprowadzonych w dniu [...].06.2006r. zwłaszcza, że udaremnianie lub utrudnianie czynności właściwych organów zagrożone jest sankcjami karnymi przewidzianymi w art. 91 ust. 1 pkt 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było podjęcie takich działań, które sprawiłyby, że przeprowadzona wizja dostarczyłaby jak najwięcej informacji niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Dodać trzeba, że inicjujący to postępowanie J.K. oraz M.N., tak w oświadczeniach z dnia [...].01.2006r., jak też w późniejszych pismach zgłaszali konkretne uwagi co do potrzeby szczegółowych oględzin, a skarżący wprost stwierdził, że "przy kolejnej wizji może dokładnie wskazać, gdzie jest to pomieszczenie w piwnicy". Z tych względów bezpośredni udział wszystkich stron podczas kontroli pomieszczenia był uzasadniony. W rozpatrywanej sprawie istotnym było bowiem ustalenie nie stanu samej piwnicy, lecz ewentualnego istnienia dodatkowego pomieszczenia, które według właścicieli sąsiednich lokali miało być wykonane, a następnie zamurowane, co zagrażać miało konstrukcji ściany nośnej budynku i fundamentom. Rozważając uprawnienia stron tego postępowania trzeba mieć na uwadze, że jeżeli nie są oni współwłaścicielami całej nieruchomości, to na pewno – w razie istnienia odrębnej własności lokali – są współwłaścicielami części wspólnych budynku, t. j. między innymi takich elementów budynku jak fundamenty, czy ściana nośna. Wynika to z regulacji art. 3 ust. 2 ustawy z 24.06.1994r. o własności lokali (Dz. U. 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W rezultacie rzeczą organu pierwszej instancji było przeprowadzenie takich oględzin, które miałyby dla postępowania wyjaśniającego rzeczywiste, a nie tylko pozorne znaczenie. Skoro nie gwarantowały tego czynności kontrolne, to należało skorzystać z możliwości przeprowadzenia dowodu z oględzin, według rygorów przewidzianych w przepisach art. 79, art. 85 § 1 i art. 88 § 1 kpa. Niewątpliwie w stanie faktycznym sprawy zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin, które bardziej niż wszystkie inne środki dowodowe czynią zadość postulatowi bezpośredniości. Organy obu instancji nie dostrzegły, że przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej. Wynika to z art. 50 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać strony lub inne osoby do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 422, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, str. 746). Nie bez znaczenia jest również to, że omawiany obowiązek przedstawienia przedmiotu oględzin zabezpieczony jest sankcją przewidzianą w art. 88 § 1 kpa. Tak więc organ przeprowadzający dowód może ukarać karą grzywny osobę, która bezzasadnie odmówi okazania przedmiotu oględzin wszystkim stronom postępowania. W ocenie Sądu nie stanowiłoby przekroczenia granic tego dowodu to, że uprawniona osoba w ramach oględzin dokonałaby np. nawiercenia w ścianie lub zastosowała inną bezpieczną technikę służącą zbadaniu, czy za wskazaną przez strony konkretną ścianą piwniczną znajduje się pusta przestrzeń (wskutek wybranej ziemi), czy też znajduje się ziemia, a fundamenty czy ściana nośna nie są w żaden sposób naruszone. Podkreślić trzeba, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, kierując się treścią art. 7, 8, 9 i 10 kpa powinien dążyć, aby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego odbyło się przy współudziale wszystkich stron. W tym celu był obowiązany należycie i wyczerpująco poinformować strony, zwłaszcza właścicieli przedmiotowego pomieszczenia, o okolicznościach faktycznych i prawnych rzutujących na kierunek prowadzonego postępowania dowodowego. Niewątpliwie w interesie wszystkich stron było rzetelne przeprowadzenie oględzin, bez konieczności posługiwania się środkami prawnymi przedłużającymi czas trwania postępowania. W sytuacji, gdy właściciele lokalu i przynależnej piwnicy, tj. małżonkowie Samul, mimo stosownych pouczeń i grożących sankcji, uniemożliwialiby przeprowadzenie potrzebnych czynności dowodowych, wówczas organ orzekający powinien rozważyć skorzystanie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z uprawnienia żądania dostarczenia ekspertyzy co do stanu technicznego tych elementów budynku, których uszkodzenie mogłoby powodować zagrożenie dla konstrukcji budynku. Korespondowałoby to z regulacją przepisów art. 61, 62 ust. 3 Prawa budowlanego i przepisu § 5 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16.08.1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. 1999r. Nr 74, poz. 836) określających obowiązki właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego, związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu, a w szczególności przeprowadzeniem przeglądów okresowych. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o własności lokali – właściciel lokalu obowiązany jest utrzymywać swój lokal wraz z pomieszczeniami przynależnymi w należytym stanie, a z nieruchomości wspólnej korzystać w sposób nie utrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra. Ponadto do własności lokali odnoszą się również uprawnienia i obowiązki wynikające ze stosunków sąsiedzkich, objęte regulacją art. 144 kc. Ze współwłasnością budynku mieszkalnego oraz własnością wyodrębnionych lokali wiąże się również obowiązek wszystkich współwłaścicieli do współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną (art. 27 ustawy o własności lokali i art. 200 kc). Całokształt praw i obowiązków współwłaścicieli nieruchomości wynikających z wymienionych regulacji prowadzi do wniosku, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, związanej z ustaleniem ewentualnej samowoli budowlanej, uzasadnionym było skorzystanie przez organ nadzoru budowlanego z określonych uprawnień władczych mimo, iż wiązałoby się to z pewnym wkroczeniem w sferę praw podmiotowych właścicieli konkretnego lokalu. Sprawowany przez właściwe organy nadzór budowlany oznacza taką formę oddziaływania na podmioty nadzorowane, w której uprawniony organ upoważniony jest nie tylko do sprawdzania i oceniania prawidłowości działania innych podmiotów, ale również do wiążącego wpływania na ich postępowania, przy zastosowaniu środków władczych omówionych wyżej. Oczywiście organ nie może stosować takich środków oddziaływania, które nie mają oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W tym kontekście za nietrafne należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, wykluczające możliwość przeprowadzenia takich dowodów, które uwzględniłyby wnioski stron postępowania, w tym skarżącego, a prowadzące do ustalenia, czy konkretna ściana w przedmiotowym pomieszczeniu piwnicznym jest w stanie technicznym wskazującym na wykonanie robót budowlanych zagrażających konstrukcji budynku. Dodać trzeba, ze organ odwoławczy pominął przy rozpoznawaniu sprawy twierdzenia skarżącego zawarte w piśmie z [...].08.2006r., a dotyczące pojawienia się pęknięć ścian w mieszkaniu przez niego zajmowanym. Okoliczność ta nie została w postępowaniu wyjaśniającym dowodowo zweryfikowana. Na zakończenie trzeba wskazać, że jeżeli wszechstronna ocena zebranego wstępnie materiału dowodowego oraz stanowiska poszczególnych współwłaścicieli nie dają podstaw do zastosowania środków omówionych wyżej, to wówczas należy stronom stworzyć możliwość przedstawienia dowodów wykazujących słuszność ich twierdzeń. Skoro w okolicznościach konkretnej sprawy interes współwłaścicieli w ustaleniu stanu technicznego budynku (poszczególnych lokali i części wspólnych budynku) wynika z wykazanych wyżej przepisów ustawowych, to należy umożliwić realizację ich uprawnień jako stron w ramach prowadzonego postępowania. Brak zgody właściciela samodzielnego lokalu mieszkalnego na udostępnienie pomieszczenia przynależnego nie może doprowadzić do wyłączenia stron postępowania od udziału w oględzinach dotyczących stanu technicznego nieruchomości wspólnej t.j. elementów wspólnych budynku. W razie bezskuteczności środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego współwłaściciele nieruchomości wspólnej maja roszczenia cywilne o uzyskanie dostępu do lokalu celem dokonania niezbędnych oględzin. Organ nadzoru budowlanego powinien więc skierować strony na drogę postępowania cywilnego, celem ewentualnego uzyskania orzeczenia sądowego zastępującego zgodę właściciela na wstęp do lokalu i przeprowadzenie stosownej ekspertyzy. Skorzystanie przez strony z takiej możliwości, w terminie wyznaczonym przez organ, uzasadniałoby zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należało przyjąć, że dotychczasowy sposób prowadzenia sprawy doprowadził do przedwczesnego umorzenia postępowania. Nie mógł bowiem organ stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania skoro nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. W szczególności przedwczesna była konkluzja organów co do braku dowodów świadczących o przeprowadzeniu w spornym pomieszczeniu jakichkolwiek robót budowlanych, a w konsekwencji ustalenie, że przeprowadzone oględziny dostatecznie wykazały, iż nie wykonano prac budowlanych, polegających na wybraniu ziemi pod niepodpiwniczoną częścią budynku celem utworzenia dodatkowego pomieszczenia. Dopiero właściwe przeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, daje organowi zgodnie z art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie podjęcia orzeczenia formalnego, bądź rozstrzygającego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W konsekwencji należało uznać za bezpodstawne, w świetle art. 105 § 1 kpa, umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie. Tym samym wadliwie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do treści skargi dodać trzeba, że wykazany charakter i zakres uchybień proceduralnych, których dopuścił się organ I instancji sprawił, że nie mogły być one naprawione w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 kpa. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia podejmowane przez organy obu instancji muszą być poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tak więc każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron postępowania (por. wyrok NSA z 20.05.1998r. sygn. IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Nielegalność decyzji zaskarżonej do Sądu, sprowadzała się w konsekwencji do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w sytuacji, gdy organ odwoławczy, z uwagi na wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie powinien utrzymać w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą więc organu odwoławczego będzie uwzględnienie uwag poczynionych przez Sąd co do kierunku postępowania wyjaśniającego, z ewentualnymi zmianami wynikającymi z aktualnego stanu sprawy. Z tych wszystkich względów, kierując się treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.