II SA/Go 60/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokat J.D. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. W dniu 13 września 2010 r. J.R. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy, w tym o przyznanie zasiłku okresowego, w związku z tragiczną sytuacją materialno-bytową. W uzasadnieniu wskazał, iż brakuje mu pieniędzy na pokrycie kosztów: wyżywienia, leczenia, wykupu lekarstw i dojazdów do lekarza rodzinnego w sąsiedniej miejscowości. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 3 pkt 1, art. 38 ust. 4 i 5, art. 147 ust. 3 pkt 7 i 8 w związku z art. 106 ust. 1, 3a i 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz.U. z 2009r, nr 175, poz. 1362 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (DZ.U. z 2009r, nr 127, poz. 1055) oraz art. 104 kpa. odmówił J.R. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego z przeznaczeniem na potrzeby bytowe klienta. Na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji w formie wywiadu środowiskowego i załączonych dokumentów stwierdzono, że wnioskujący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Natomiast z przedstawionego oświadczenia o stanie majątkowym i dochodowym z dnia [...] września 2010r. wynika, iż starający się o przyznanie pomocy socjalnej posiada gospodarstwo rolne położone na działce o powierzchni 4,2370 ha w miejscowości [...]. J.R. nie uzyskuje jednak żadnych dochodów z dzierżawionych od Agencji Nieruchomości Rolnych gruntów rolnych, ponieważ nie ma pieniędzy na uprawy. Z ustaleń poczynionych przez organ l instancji wynika, iż dochód miesięczny wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 877,06 zł. Został on obliczony zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, poprzez pomnożenie obszaru posiadanego przez J.R. gospodarstwa rolnego tj. 4,2370 ha przeliczeniowego przez kwotę 207 zł, czyli dochodu miesięcznego, jaki powinno się uzyskać z 1 ha przeliczeniowego. Reasumując organ wywiódł, iż w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. kwoty 477 zł nie było podstaw do udzielenia wnioskującemu żądanej pomocy. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2010r. J.R. podniósł, iż nie zgadza się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem. Skarżący podał, iż od roku nie posiada żadnych środków do życia i w związku z tym głoduje. Ponadto zauważył, iż przejęcie dzierżawy gruntów po zmarłym bracie nie oznacza jeszcze osiągania jakichkolwiek dochodów. Tym bardziej, iż nie ma pieniędzy na uprawę przejętych w dzierżawę gruntów rolnych. W przekonaniu odwołującego się przyjęte przez opiekę społeczną przeliczniki w żaden sposób nie odzwierciedlają trudnej sytuacji materialnej, w której on się znajduje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 pkt 1a i §1 pkt 2e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (DZ.U. nr 127, poz. 1055) z uwzględnieniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż zasiłek pieniężny jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 2008r, nr 115, poz. 728 ze zm.) zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. SKO podniosło, iż w myśl zastosowanego w sprawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 477 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej). Kolegium podało dalej, iż zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł, a kwota ta, na podstawie §1 pkt 2e wskazanego wyżej rozporządzenia wynosi 207 zł. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ administracyjny dodatkowo wskazał, iż dla wyliczenia dochodu określonego w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne ubiegające o pomoc jest faktycznie uprawiane czy też nie. Na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i wymienionego powyżej rozporządzenia organ II instancji stwierdził, iż strona nie spełniła wymogu uprawniającego do otrzymania zasiłku okresowego, albowiem dochody strony były wyższe niż określone przez ustawodawcę kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. W skardze z dnia [...] grudnia 2010 r. J.R. wniósł o uchylenie i zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a ewentualnie o zasądzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. jakiś godziwych środków finansowych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie posiada on żadnych dochodów, oszczędności ani środków na swoje utrzymanie. W szczególności brakuje mu pieniędzy na: utrzymanie siedliska i obejścia, bieżące remonty, opłacenie mediów, zakupy lekarstw i odzieży, wizyty lekarskie i dojazdy. W ocenie skarżącego organy prowadzące postępowanie w sprawie oparły się wyłącznie na wytycznych o dochodach w formie tabel, które nie mają nic wspólnego z rzeczywistością. J.R. zwrócił też uwagę na zaistniałe w jego ocenie nieprawidłowości w toku wykonywania wywiadu środowiskowego, ponieważ pracownik opieki społecznej poinformował osoby postronne, że nie należy mu się żadna pomoc. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej jako "ppsa". Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta, jak i poprzedzająca ja decyzja organu l instancji uchybiają prawu. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ppsa podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) - dalej także jako "ustawa" oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Przedmiotem niniejszej sprawy było prawo do świadczenia z pomocy społecznej, jakim jest zasiłek okresowy uregulowany w powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do ust. 2 tego przepisu zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Badając, zatem zasadność wniosku o przyznanie zasiłku okresowego organ prowadzący postępowanie administracyjne, winien ustalić czy osoba składająca wniosek spełnia wymogi wynikające z art. 38 ust. 1 ustawy, w tym związane z chorobą, niepełnosprawnością czy bezrobociem oraz wysokością dochodu miesięcznego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, za nietrafny należy uznać pogląd organów l i II instancji wskazujący, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej bez względu na fakt czy gospodarstwo rolne lub jego część jest uprawiana przez dzierżawcę czy też nie, zasiłek okresowy nie przysługuje. Niewątpliwie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego, który jest niezależny od rzeczywistego dochodu osiąganego przez rolnika z konkretnego gospodarstwa rolnego. Jednakże przepis ten nie jest sformułowany precyzyjnie i może nasuwać wiele wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Sądu interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego ma zastosowanie do osób, które prowadza gospodarstwo rolne lub mają możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż skarżący dzierżawi od Agencji Nieruchomości Rolnych 4,2370 ha przeliczeniowego i tym samym ustalił miesięczny dochód strony na poziomie 877,06 zł. Skarżący natomiast stoi na stanowisku, iż przejęcie dzierżawy gruntu (po zmarłym bracie) automatycznie nie oznacza, że osiąga on dochody z tych gruntów, tym bardziej że nie ma środków na ich uprawę. Podkreślić należy, iż istotne z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czy na gruncie ustawy o pomocy społecznej dochody z gospodarstwa rolnego osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej uwzględnia się w dochodzie ogólnym tylko w przypadku, gdy faktycznie prowadzi ona gospodarstwo rolne i osiąga z tego tytułu dochody, czy też także, gdy z posiadanego gospodarstwa rolnego nie osiąga żadnych dochodów. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego dla skarżącego, mające bezpośredni wpływ na ustalenie jego dochodu - z jednoczesnym zbadaniem, czy skarżący utrzymuje się z gospodarstwa rolnego i uzyskuje z niego dochody. Taka wykładnia art. 8 ust. 9 ustawy jest tym bardziej uzasadniona z punktu widzenia celu ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z jej art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przedstawione powyżej stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt l SA/Ke 268/08, LEX nr 499741) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2006 r. (sygn. akt l SA/Wa 1215/2006, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę to stanowisko popiera. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, a w szczególności ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu wywiadu środowiskowego (aktualizacji), by organ próbował ustalić z czego faktycznie utrzymuje się skarżący, czy uprawia warzywa, czy hoduje jakiekolwiek zwierzęta, czy obsiewa dzierżawione grunty, w jaki sposób zaopatruje się w żywność. Organ nie podał w jakich warunkach mieszka strona, jakie jest wyposażenie domu, z czego opłaca media (i czy w ogóle to robi). Podkreślenia wymaga fakt, że J.R. nie jest właścicielem gruntów rolnych, a jedynie je dzierżawi, nie ma więc możliwości uzyskiwania dochodów w postaci środków ze sprzedaży gospodarstwa rolnego lub czynszu za poddzierżawę. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt (z akt sprawy II SA/Go 60/11), że J.R. otrzymał dopłaty unijne na uprawę ww. gruntów za 2009r, natomiast nie jest wiadome czy skarżący również później otrzymywał takie środki. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał ponadto, że z dokumentacji będącej w posiadaniu Ośrodka J.R. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, a z wywiadu środowiskowego wynika, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe. W aktach brak jest natomiast orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, organy nie podały jakiego rodzaju jest to niepełnosprawność, na jakie dolegliwości strona cierpi. W związku z powyższym, organ l instancji nie spełnił wymogów stawianych art. 107 ust. 6 ustawy, rozszerzonych w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wywiadu środowiskowego, tj. rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672 ze zm.). Nie należy zapominać, iż decyzję o udzieleniu bądź odmowie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Ustalenia te są kluczowe dla wszystkich świadczeń, a w szczególności dla zasiłku okresowego, którego jak wyżej podkreślono organ przyznaje osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i nie mogących we własnym zakresie przezwyciężyć trudności, -w jakich się znalazły. W omawianej sprawie przeprowadzony wywiad jest lakoniczny, daje niewiele informacji na temat faktycznej sytuacji życiowej skarżącego. Podkreślić trzeba, że pełny wywiad środowiskowy o danej osobie można zebrać nie tylko rozmawiając i odwiedzając wnioskodawcę. Pracownicy socjalni mogą przecież przeprowadzić wywiad z" lokalną policją, z sąsiadami skarżącego, którzy pośrednio uczestniczą w życiu skarżącego i mogą posiadać wiedzę na temat jego położenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył dyspozycję przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na utrzymanie w mocy wadliwej decyzji GOPS. Sąd uznał, iż niezależnie od znaczenia naruszenia dyspozycji art. 138 k.p.a. oraz art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi z kolei naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe obrazuje w sposób dostateczny, zdaniem Sądu, że kontrolowane decyzje - zarówno organu l instancji, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zapadły z takim naruszeniem przepisów proceduralnych, które w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje podstawę do ich uchylenia jako niezgodnych z prawem.