II SA/Go 60/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2025 r., Nr [...]działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 54, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2e-f w zw. z art. 59 ust. 1, art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm., dalej jako u.p.s.) postanowił: 1. ustalić wysokość odpłatności wnoszonej przez M. I. za pobyt babci H. I. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 675,74 zł miesięcznie od dnia [...].09.2025 r. 2. zobowiązać M. I. do wnoszenia ustalonej odpłatności na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w terminie do 10-tego dnia każdego kolejnego miesiąca. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2025 r. babcia M. I., H. I. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w [...], gdzie przebywa od dnia [...] stycznia 2025 r. do nadal. Powyższa sytuacja powoduje konieczność przeprowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wobec osób zobowiązanych. W związku z powyższym zostało wysłane do strony pismo z dnia [...] czerwca 2025 r. wzywające do stawienia się w MOPS w [...] w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego - część II - celem ustalenia możliwości strony partycypowania w kosztach pobytu H. I.j w domu pomocy społecznej. W wyznaczonym terminie M. I. nie zgłosił się do MOPS, w związku z tym w dniu [...] czerwca 2025 r zostało sporządzone kolejne pismo wraz z pouczeniem wzywające stronę do stawienia się w MOPS w [...] celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu [...] lipca 2025 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy - część II na podstawie, którego pismem z dnia [...] lipca 2025 r. strona została uznana za osobę nie wnoszącą odpłatności za pobyt babci w DPS, z uwagi na dochód nieprzekraczający 300% kryterium dochodowego. W ww. piśmie zobowiązano jednocześnie stronę zgodnie z art. 109 u.p.s. do poinformowania organu, który ustalił odpłatność, o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do ponoszenia odpłatności. Wskazano również, że zgodnie z art. 105 u.p.s., organ ma możliwość uzyskać z innych instytucji niezbędne informacje dotyczące strony, które mają znaczenie dla ustalenia jego odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej babci. W dniu [...]sierpnia 2025 r. pracownik socjalny dokonał weryfikacji sytuacji strony, której wynikiem była informacja o podjęciu zatrudnienia przez M. I. od dnia [...] sierpnia 2025 r., o czym nie poinformował on organu. Dlatego organ pismem z dnia [...] września 2025 r. (data doręczenia – [...] września 2025 r.) wezwał stronę do zgłoszenia się w siedzibie MOPS celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia odpłatności za pobyt babci w DPS od miesiąca września 2025 r. W dniu [...] października 2025 r. pracownik skontaktował się telefonicznie ze stroną i uzyskał informację, iż nie wyraża on zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ani podpisania oświadczenia o niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (sporządzona adnotacja urzędowa z przeprowadzonej rozmowy). Organ wskazał, że ustalając okoliczności faktyczne sprawy, organ ma obowiązek ustalić, czy w jakim wymiarze osoba występująca o pomoc korzysta lub mogłaby korzystać z pomocy realizowanej przez członków jej rodziny, w tym w szczególności przez osoby zobowiązane do alimentacji. Jednocześnie w przypadku skierowania do domu pomocy społecznej badane są możliwości współfinansowania pobytu w placówce osoby skierowanej przez osoby zobowiązane. Jeżeli takie możliwości ze strony osób obowiązanych do pomocy się pojawiają, organ ma obowiązek zaproponować im zawarcie z organem umowy, w której określona zostanie wysokość wnoszonej opłaty. Umowa wynikająca z art. 103 ust. 2 u.p.s. jest umową zawieraną przez kierownika ośrodka pomocy społecznej z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu i określa wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości finansowe zobowiązanego oraz kryterium dochodowe. W związku z powyższym w dniu [...] października 2025 r. organ skierował do strony pismo (data doręczenia – [...] października 2025 r.), w którym poinformowano o wynikającym z przepisów u.p.s. obowiązku partycypowania w kosztach pobytu H. I. w DPSj. Do pisma dołączono projekt umowy oraz oświadczenie o odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ww. piśmie strona została pouczona o konsekwencjach wynikających z braku kontaktu strony z organem I instancji. Pismem z dnia [...] października 2025 r. strona została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Organ podał, że w toku postępowania strona zapoznała się z aktami administracyjnymi, nie wnosząc uwag. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy zawarcia umowy wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala się w drodze decyzji przez organ gminy właściwej. Kwota poniżej której organ nie może żądać opłaty to odpowiednio 300% kryterium osoby samotnie gospodarujące (tj. 3.030,00 zł) łub 300% kryterium na osobę w rodzinie (tj. 2.496,00 zł na osobę w rodzinie). Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy zawarcia umowy oraz nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala się w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Zgodnie zaś z art. 60 ust. 1 i 2 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Aktualnie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] wynosi 7.734,05 zł miesięcznie. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] stycznia 2025 r. poz. 246). Na dzień wydania niniejszej decyzji babcia strony ma ustaloną odpłatność w kwocie 2.479,60 zł miesięcznie od dnia [...] sierpnia 2025 r. W myśl art. 61 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w następującej kolejności: mieszkaniec w domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, na końcu gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w niej jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, że w stosunku do nich znajdzie zastosowanie przepis art. 8 u.p.s. Dlatego też na mocy art. 61 ust. 2e w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust., w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Następnie organ I instancji przedstawił wyliczenie wysokości odpłatności jaką winna wnosić strona za pobyt babci w DPS: - za okres od [...] września 2025 r. do nadal: 7.734.5 miesięczny koszt DPS. - 3.679,60 zł miesięcznie - odpłatność strony i osób zobowiązanych 7.734.5 zł - 3.679,60 zł = 4.054,45 zł: 6 osób zobowiązanych (które nie podpisały umowy lub nie zgodziły się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego) = 675,74 zł. Stąd odpłatność strony od września 2025 r. wynosi 675,74 zł miesięcznie. Dalej organ I instancji poinformował, iż w przypadku nie wywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, stosownie do treści art. 61 ust. 3 opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawę żądania zwrotu stanowi art. 104 ust. 1 i 3, zgodnie z treścią którego należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie: 1. art. 54, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2e-f. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 62 ust. 2 u.p.s. poprzez ustalenie należnej ode mnie opłaty za pobyt babci H. I., i to na poziomie orzeczonym, a to mimo, iż: a) w pierwszej kolejności winny zostać do tego zobowiązane dzieci babci (nie: wnuki, jak w przypadku skarżącego), b) ustalenie tychże kosztów, a także powinność zapłaty przez poszczególne osoby, winny zostać poprzedzone skrupulatnym i szczegółowym postępowaniem, zarówno co do zasady ustalenia odpłatności co do poszczególnych osób zobowiązanych, jak i wysokości należnych tego tytułem kwot, z tym ustaleniem, że całość materiału stanowiącego podstawę wydania opinii winna zostać załączona do akt i przedstawiona stronie, umożliwiając jej tym samym zajęcie stanowiska co do niego, a także złożenie dalszych wniosków dowodowych, c) organ I instancji zupełnie zbagatelizował moje stanowisko i wnioski (w tym dowodowe), zaniechał przeprowadzenia dowodu z dokumentów przeze mnie zawnioskowanych - mimo, że zapewne miały one wpływ na kwestię wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia. 2. art. 64 pkt 2 u.p.s. stanowiącym, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (lub zobowiązane do ponoszenia takich opłat) można zwolnić, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, w tym wobec nieustalenia przez organ orzekający w sposób należyty sytuacji życiowej skarżącego, zwłaszcza zdrowotnej i materialnej, a przez to dokonanie nieprawidłowej oceny w zakresie spełniania przesłanki określonej w przepisie. 3. art. 6 kpa (zasada praworządności) poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia odstąpienie od obciążenia mnie koniecznością ponoszenia odpłatności za pobyt babci H. I. w Domu Pomocy Społecznej w [...], 4. art. 7 kpa (zasady prawdy obiektywnej) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletny i powierzchowny materiał dowodowy oraz niedążenie do załatwienia sprawy i nieuwzględnianie przy tym słusznego interesu skarżącego, podnoszonych zarzutów, zastrzeżeń, wniosków dowodowych.  5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 85§1 k.p.a. w zw. z art. 75§1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, i to nie tylko tych, do których organ był zobligowany z urzędu, ale także tych, które winien był podjąć na wniosek, 6. art. 107§3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. 7. art. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji) i art. Ił kpa (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletny powierzchowny materiał dowodowy, nienależyte wyjaśnienie podstaw uzasadniający wydanie decyzji o takiej treści, 8. art. 10 § 1 kpa (zasada wysłuchania stron) poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, w sytuacji gdy obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym, 9. art. 9 k.p.a., a to wobec braku właściwego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nieobciążanie mnie kosztami związanymi z odpłatnością za pobyt babci w DPS, względnie zwolnienie w całości skarżącego z ponoszenia w/w odpłatności, ewentualnie, z ostrożności o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie przez organ I instancji. Z daleko posuniętej ostrożności, skarżący wniósł o zwolnienie go od w/w odpłatności w całości lub w przeważającej części. Decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej opieki całodobowej nad osobą jej wymagającej ma wyłącznie na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, zważyć jednakże trzeba, że nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. SKO przytoczyło w tym zakresie treść art. 61 ust. 1, ust. 2, wskazując, iż z przepisów tych wynika, iż mieszkaniec domu pomocy społecznej obowiązkowo wnosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu. Różnicę pomiędzy kosztem utrzymania beneficjenta, a wniesioną przez niego opłatą powinni pokryć członkowie jego rodziny, wymienieni w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., gdyż na nich ciąży obowiązek alimentacyjny polegający na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128, art. 129, art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, tekst jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 2809 ze zm.). Z ww. przepisu wynika kolejność w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej - małżonek, zstępni w następnej kolejności wstępni, a jeszcze dalej gmina. O regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W myśl art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodu i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 u.p.s. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. - w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Granicę obowiązku wnoszenia opłat przez zobowiązanych do alimentacji wyznaczają przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s., określające kryterium dochodowe. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jest bowiem zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W związku z powyższym zstępni mają obowiązek partycypowania w opłacie, jeżeli ich dochód przekracza 300% kryterium dochodowego, do wysokości należnej opłaty za pobyt członka rodziny w DPS, z zastrzeżeniem, że po wniesieniu opłaty musi im pozostać 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie. Wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zależna jest więc od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział wyłącznie dla osób zstępnych, wstępnych, które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności (art. 61 ust. 2e). Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością w wysokości różnicy miedzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społeczne i a opłatą wnoszona przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Ponadto w myśl art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. SKO wskazało, że przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. W myśl art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s. z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. SKO stwierdziło, iż w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w oparciu o obowiązujące przepisy, dokonując ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest ustalenie opłaty wnoszonej przez obowiązanych za pobyt w domu pomocy społecznej. Podstawową kwestią przy ustalaniu opłaty, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jest ustalenie sytuacji rodzinnej, a następnie wyliczenie dochodu osoby zobowiązanej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie miał możliwości ustalenia sytuacji rodzinnej i finansowej strony, gdyż ta nie wyraża zgody na aktualizację wywiadu środowiskowego, minio iż została poinformowana przez organ I instancji o tej konieczności i konsekwencji odmowy współpracy w tym zakresie. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż współpraca strony z ośrodkiem pomocy społecznej jest nieodzownym elementem ustalenia możliwości partycypowania w kosztach pobytu babci w DPS. Biorąc pod uwagę niewyrażenie zgody przez stronę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego organ I instancji zmuszony był prowadzić odrębne postępowanie wobec strony i ustalić wysokość opłaty za pobyt babci w DPS zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. Ponadto w myśl art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Przy czym wskazuje się, że zasada proporcjonalności dotyczy wyłącznie osób, których odpłatność jest ustalana na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. (w sytuacji odmowy wywiadu), nie zaś na innych podstawach (np. art. 61 ust. 2d u.p.s. przy zgodzie na wywiad). W tym jednym wypadku, o którym mowa w przytoczonym powyżej art. 61 ust. 2f u.p.s., wysokość opłaty przypadającej na odwołującego jest niezależna od wysokości obciążeń pozostałych zobowiązanych, a tym samym - odpowiadając na zarzut strony podniesiony w odwołaniu - możliwe było prowadzenie przez organ I instancji postępowania z jej wyłącznym udziałem. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taką odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, albowiem w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Wówczas organ zobowiązany jest prowadzić jedno postępowanie z udziałem wszystkich zobowiązanych do ponoszenia opłaty, gdyż bez zachowania odpowiedniego trybu ustalenia i zmiany wysokości opłaty za DPS kontrola nad poprawnością działania organu w tym zakresie byłaby w zasadzie niemożliwa, jeżeli nie brałyby w nim udziału wszystkie zainteresowane strony. Obciążenie każdego zobowiązanego zależy bowiem od możliwości weryfikacji sytuacji majątkowej innych. Zgodnie z art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.s. osoba zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ma prawo żądać weryfikacji innej decyzji ustalającej opłaty z tego samego tytułu ze względu na swój obowiązek. Jeżeli organ prowadzi oddzielnie postępowania co do indywidualizacji i wysokości partycypacji w opłatach, to potencjalnie zobowiązani mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być uczestnikami takich postępowań. Wysokość opłat, jakie powinna ponosić każda z tych osób, zależy od ustalenia i oceny sytuacji dochodowej innego zobowiązanego. SKO wskazało, że w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. jest ich sytuacja dochodowa. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas, jak już wskazano powyżej, i jak się stało w niniejszej sprawie, ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Taka okoliczność powinna być uznana za wystarczającą do ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Z dodanych do ustawy przepisów wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji - tak jak stało się w niniejszej sprawie - w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych. Biorąc pod uwagę powyższe SKO uznało, iż w związku z odmową strony zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ I instancji prawidłowo ustalił odpłatność strony od miesiąca września 2025 r. za pobyt babci w DPS, a ustalona kwota wynika z prawidłowo dokonanych przez organ I instancji wyliczeń. Odnosząc się natomiast do wniosku odwołującego o zwolnienie z ponoszenia odpłatności w całości za pobyt babci w DPS zawartego w odwołaniu, SKO wskazało, iż stosownie do treści art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli wystąpią okoliczności wymienione w przepisie w pkt 1-7. W związku z odmową strony przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ I instancji nie mógł rozważyć kwestii zwolnienia strony z odpłatności za pobyt babci w DPS. Natomiast odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia żądań, SKO wskazało, iż w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego zawarte zostało pouczenie o treści art. 10 § 1 oraz art. 73 k.p.a., a z akt sprawy wynika, iż odwołujący skorzystał z powyższego prawa. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając organowi: - naruszenie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niesłusznym obciążeniu skarżącego odpłatnością, w tym po przyjęciu, że sama odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także pozostałe okoliczności sprawy: a) uprawniają organ do ustalenia odpłatności w oderwaniu od rzeczywistych możliwości finansowych skarżącego, b) pozwalają na przyjęcie domniemania, iż skarżący jest zdolny do ponoszenia odpłatności w pełnym zakresie, i to niezależnie od pozostałych osób zobowiązanych, c) uzasadniają mechaniczne, arytmetyczne podzielenie pozostałych kosztów pobytu w DPS pomiędzy osoby zobowiązane, bez uprzedniego ustalenia ich sytuacji prawnej i faktycznej, i to w sytuacji, kiedy nie przeprowadzono postępowania dowodowego w rzeczonym zakresie, pominięto wnioski dowodowe skarżącego, nie udzielono mu podstawowych informacji w sprawie, odmówiono mu podania kluczowych informacji rzutujących na obciążenie go odpłatnością, w ustalonej wysokości, - naruszenie art. 64 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego automatycznie wyklucza możliwość rozważenia zwolnienia skarżącego z odpłatności w całości lub w części, mimo że przepis ten nie ustanawia wywiadu jako przesłanki materialnoprawnej zastosowania zwolnienia; - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach niekorzystnych dla strony zamiast na ustaleniach faktycznych; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, polegające na ustaleniu wysokości odpłatności: a) mimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez skarżącego i jednocześnie oparciu się o informacje znane wyłącznie organowi I instancji z innych postępowań, których udzielenia skarżącemu odmówiono, b) bez poznania sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej skarżącego, c) bez zastosowania alternatywnych środków dowodowych, d) bez ustalenia sytuacji pozostałych osób rzekomo zobowiązanych do ponoszenia odpłatności finansowej za pobyt; - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest prawidłowe i indywidualne ustalenie odpłatności w sytuacji, gdy organ sam stwierdza brak danych niezbędnych do oceny możliwości finansowych skarżącego, a jednocześnie zupełnie lekceważy wnioski dowodowe skarżącego i jego stanowisko; - naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, uniemożliwiające kontrolę sądową; - naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na ustaleniu wobec skarżącego istotnego .obciążenia finansowego w oparciu o nieustalony stan faktyczny i przy zastosowaniu konstrukcji prawnych o charakterze represyjnym; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a, poprzez faktyczne pozbawienie skarżącego wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem mimo formalnego umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy, organ wydał decyzję bez uprzedniego ustalenia kluczowych okoliczności, co czyniło udział strony w postępowaniu iluzorycznym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i stwierdzenie brak podstaw do obciążenia skarżącego odpłatnością lub uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2025 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności wnoszonej przez skarżącego za pobyt jego babci w DPS w [...] w wysokości opisanej w części faktycznej uzasadnienia. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 – dalej u.p.s.). Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności i prawidłowości obciążenia skarżącego opłatą za pobyt jego babci w DPS. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Jeżeli chodzi o wysokość odpłatności, to może ona zostać ustalona w dwojaki sposób, tj. w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź na podstawie decyzji administracyjnej, w przypadkach, o których mowa w art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. Art. 61 ust. 2d u.p.s. stanowi, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Z art. 61 ust. 2e u.p.s. wynika natomiast, że w przypadku odmowy przez małżonka, zstępnego bądź wstępnego zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Stosownie zaś do art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Z powołanych regulacji wynika, że ustawodawca przewidział określoną kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy 70% jej dochodu nie jest wystarczające dla pokrycia tych kosztów w pełnym zakresie, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji zachodzi konieczność partycypacji w kosztach jej pobytu innych podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów. Następnie organ winien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty. Zasada kolejności przyjęta w art. 61 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. określa sytuacje, w jakich osoby w nim wymienione będą zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Określa też gwarancje dla osoby zobowiązanej, że dochód pozostający na osobę w rodzinie po ustaleniu jej zobowiązania na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej nie będzie niższy, niż 300% kryterium dochodowego. W sytuacji, kiedy dochody mieszkańca domu pomocy nie są wystarczające do pokrycia całości kosztów pobytu, należy obciążyć dalsze osoby zobowiązane. Prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył więc stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział natomiast dla osób (zstępnych, wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Świadczy o tym wprost treść art. 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej: "Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Powyższy przepis w swej treści zawiera wyraźne odesłanie do art. 61 ust. 2e u.p.s. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć zatem miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Do ustalenia, decyzją, opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taka odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, ponieważ w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Zwraca się uwagę w orzecznictwie i doktrynie, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. jest ich sytuacja dochodowa. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Taka okoliczność powinna być uznana za wystarczającą do ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Z dodanych do ustawy przepisów wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych (zob. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., I OSK 2233/22, z dnia 6 lutego 2024 r., I OSK 1152/22, z dnia 14 lutego 2025 r., I OSK 239/24, CBOSA, I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, LEX/el. 2025, art. 61). Wyjaśnić także trzeba, że u.p.s. nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje tzw. współuczestnictwa materialnego. Obowiązku takiego nie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego, a możliwość współuczestnictwa formalnego przewidziana w art. 62 k.p.a. uzależniona jest od tożsamego stanu faktycznego wszystkich stron. Połączenie kilku spraw dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej do jednego postępowania jest zapewne rozwiązaniem proceduralnym zasługującym na uwagę, lecz o jego zastosowaniu lub pominięciu decydować powinny okoliczności faktyczne odnoszące się do każdej strony wpływające w sposób tożsamy lub różny na zakres indywidualnych praw bądź obowiązków wyznaczonych prawem. W sytuacji, gdy ustalenie odpłatności zależy od poziomu dochodów określonych w art. 61 ust. 2 u.p.s. możliwości wnoszenia opłat także przez inne osoby niż zobowiązane ustawowo, a także możliwości zawarcia umowy, o jakiej stanowi art. 103 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, nie można mówić o relewantności przesłanek faktycznych ustalenia obowiązku płatniczego nakazującej prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wielu stron, ani też o konieczności połączenia kilku spraw w jednym postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2023 r., I OSK 1832/21, z dnia 5 grudnia 2023 r., I OSK 2233/22, z dnia 25 kwietnia 2024 r., I OSK 1378/22, z dnia 30 kwietnia 2024 r., I OSK 1375/22, z dnia 16 stycznia 2025 r., I OSK 159/24, z dnia 10 kwietnia 2025 r., I OSK 1034/23, CBOSA). Z tych względów Sąd uznał, iż na gruncie przedmiotowej sprawy organy z pewnością nie były obowiązane do prowadzenia postępowanie jednocześnie do wszystkich zobowiązanych (zstępnych) do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy organy zasadnie ustaliły wysokość opłaty obciążającą skarżącego w oparciu o przepis art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s. Najpierw w piśmie z dnia [...] lipca 2025 r. organ poinformował skarżącego, że po ustaleniu sytuacji życiowej i dochodowej skarżącego, w oparciu o wywiad środowiskowy z dnia [...] lipca 2025 r., uznano go na ten dzień za osobę niezobowiązaną do wnoszenia odpłatności za pobyt jego babcie w DPS (dochód skarżącego nie przekraczał 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej). Przy czym w piśmie tym organ pouczył skarżącego o treści art. 109 u.p.s., zgodnie z którym osoby ok. których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zobowiązane są niezwłocznie poinformować organ o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do ponoszenia odpłatności oraz o art. 105 u.p.s., zgodnie z którym organ ma możliwość uzyskać z innych instytucji niezbędne informacje dotyczące skarżącego, które mają znaczenie dla ustalenia jego odpłatności za pobyt w DPS jego babci. Zatem w sytuacji powzięcia przez organ informacji, że [...] sierpnia 2025 r. skarżący podjął zatrudnienie, o czym nie poinformował do [...] września 2025 r., organ wezwał skarżącego do stawienie się celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednak skarżący się nie stawił na w/w wezwanie, a następnie w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu [...] października 2025 r. skarżący poinformował pracownika organu, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co nie było w sprawie kwestionowane. Następnie pismem z dnia 6 października 2025 r. organ przesłał do skarżącego propozycję zawarcia umowy w sprawie wnoszenia opłaty za pobyt w DPS babci skarżącego, jednak na w/w propozycję skarżący nie odpowiedział. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie zawarł z organem umowy o odpłatności za DPS oraz że jednocześnie odmówił przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powyższe potwierdza notatka służbowa z [...] października 2025 r. oraz pisma skarżącego z [...] października i [...] listopada 2025 r., gdzie podnosi, że niezrozumiałym jest pociąganie go do odpowiedzialności finansowej, wyrażając swój sprzeciw. Należy zatem stwierdzić, że zostały w sprawie spełnione przesłanki w postaci odmowy zawarcia umowy i niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust.2e u.p.s.). W takiej sytuacji organy nie mogły skorzystać z dyspozycji art. 61 ust. 2d u.p.s., a tym samym uwzględnić ograniczeń zawartych m.in. w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Wymaga podkreślenia, że organy sytuacji majątkowej skarżącego (w kontekście spełnienia kryterium dochodowego) nie badały i nie były do jej badania zobligowane, wobec niewyrażenia przez skarżącego zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego przecież na celu ustalenie m.in. sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącego. W ramach zapadłego rozstrzygnięcia organy ustaliły w konsekwencji różnicę między średnim kosztem utrzymania pensjonariuszki w DPS (7.734,05 zł) a wnoszonymi przez podopieczną i osoby zobowiązane opłaty z tego tytułu (3679,601 zł). Następnie tak otrzymaną różnicę (4054,45 zł) organy podzieliły proporcjonalnie na 6 osób zobowiązanych do jej ponoszenia (które nie podpisały umowy lub nie zgodziły się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego), tj. skarżącego oraz pozostałe 5 osób. Pozostałe osoby - z łącznej puli 8 osób – albo mają zawartą umowę (np. ojciec skarżącego, co potwierdzał w postępowaniu sam skarżący) albo odmawiając zawarcia umowy poddały się rodzinnemu wywiadowi środowiskowemu (zob. k. 49 akt sądowych). Podkreślić należy, że stosując na gruncie przedmiotowej sprawy art. 61 ust. 2e u.p.s. organy były zobligowane do uwzględnienia dyspozycji art. 61 ust. 2f u.p.s., który statuuje zasadę proporcjonalności w ponoszeniu opłaty przez kilka osób obowiązanych do jej wnoszenia. W tym względzie organy zasadnie nie uwzględniły jako osób zobowiązanych w rozumieniu art. 61 ust. 2f u.p.s. dwóch osób, które albo zawarły umowę albo nie zawierając jej poddały się jednak wywiadowi środowiskowemu. W tym zakresie sam skarżący podał w odwołaniu, że przynajmniej ojciec i jeszcze jeden syn babci ponoszą w/w opłatę. Wobec powyższego organ przyjął wobec skarżącego, że jego odpłatność za pobyt babci w DPS zostanie ustalona z uwzględnieniem łącznie 6 osób zobowiązanych (wszystkie osoby wymienione także w wywiadzie środowiskowym z [...] lipca 2025 r.). Reasumując, w wyniku dokonanej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, zaś wszystkie podniesione w skardze zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy bowiem właściwie oceniły cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy. Powyższej oceny nie zdołała skutecznie podważyć argumentacja podniesiona w skardze. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne przekonanie strony o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. W świetle powyższego za niezasadny uznać należało zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 2 e i ust. 2f u.p.s. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego w sytuacji niepoddania się przez skarżącego rodzinnemu wywiadowi środowiskowemu organy nie mają możliwości ustalenia sytuacji osobiste, rodzinnej i majątkowej skarżącego i zobowiązane są do zastosowania wyliczenia w oparciu o art. 61 ust. 2 e i ust. 2f u.p.s. Zauważyć przy tym należy, iż organy w tych okolicznościach, korzystnie dla skarżącego przyjęły do wyliczenia kwoty odpłatności udział łącznie 6 osób tj. kwota pozostała po odjęciu odpłatności uiszczanej przez mieszkańca DPS i osoby zobowiązane z tytułu umowy lub decyzji po przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, została podzielona przez 6 osób. W ocenie Sądu SKO prawidłowo także odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zawartego w odwołaniu (jako ewentualność) wniosku o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty. SKO nie miał podstaw do rozpoznania tego wniosku merytorycznie biorąc pod uwagę, iż wniosek ten zawarty został w odwołaniu. Organ II instancji może odnieść się merytorycznie do wniosku o zwolnienie wyłącznie jeżeli był on przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed organem I instancji. O ile dopuszczalne jest rozpoznanie wniosku o zwolnienie w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności za pobyt osoby w DPS to jednak musi to nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji. W przeciwnym razie organ II instancji rozpoznając wniosek w postępowaniu odwoławczym naruszyłyby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. W takiej sytuacji organ II instancji nie jest uprawniony do rozpoznania wniosku zawartego w odwołaniu. Słusznie jednak organ wyjaśnił odwołującemu w tym zakresie, iż zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w dps można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowici, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w dps, ośrodku wsparcia lub innej placówce, 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia, 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko, 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywa w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do dps lub mieszkańcowi domu, 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do dps lub mieszkańca domu, 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do dps lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Powyższe oznacza, iż aby wniosek o zwolnienie mógł zostać rozpoznany przez organ niezbędne jest poddanie się przez wnioskodawcę rodzinnemu wywiadowi środowiskowemu, a skarżący odmówił w postępowaniu poddania się takiemu wywiadowi. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.