II SA/Go 601/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Właścicieli [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Pismem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował Stowarzyszenie [...], iż w prowadzonym postępowaniu w sprawie wykonania 12 odcinków drogi o różnej nawierzchni w ciągu działki nr [...] na terenie OW [...] oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna – Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego, co stanowi podstawę do wyłączenia Stowarzyszenia z prowadzonego postępowania i pozbawia je statusu strony postępowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego, gdyż ono samo, jak i jego członkowie nie posiadają tytułu prawnego do działki nr [...], ani do innych działek zlokalizowanych na terenie OW. W ocenie organu Stowarzyszenie posiada interes faktyczny, co jednak nie oznacza posiadania interesu prawnego. Pismem z [...] czerwca 2019 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na powyższe pismo, wskazując, iż pismo to jest rozstrzygnięciem - postanowieniem, którym organ powiatowy wyłączył Stowarzyszenie od udziału w sprawie, pozbawiając je statusu strony. Stowarzyszenie wniosło o przywrócenie statusu strony w postępowaniu. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalności powyższego zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż pismo PINB z [...] czerwca 2019 r. ma wyłącznie walor informacyjny, a z jego treści Stowarzyszenie uzyskało informację o wyłączeniu go od udziału w postępowaniu w charakterze strony z uwagi na okoliczności podniesione w piśmie. WINB wskazał, że skoro pismo PINB nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 123 § 2 k.p.a., a jedynie informuje określony podmiot, że nie przysługuje mu prawo do udziału jako strona w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, to okoliczność ta bezsprzecznie stanowi o wyłącznie informacyjnym charakterze pisma. Organ podkreślił, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zażalenia jest funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia administracyjnego, które strona zamierza zaskarżyć. Zażalenie jest bowiem środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od postanowienia i to jedynie w sytuacjach, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Organ wyjaśnił, iż zaskarżone zażaleniem pismo nie rozstrzygało o prawach lub obowiązkach Stowarzyszenia, ponieważ organ administracji nie rozstrzygał o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze strony ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Takich uprawnień nie daje organowi art. 28 k.p.a., z dyspozycji którego nie można wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu określonych podmiotów do udziału w sprawie w charakterze strony. Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań k.p.a. Organ administracji publicznej może jedynie w myśl art. 31 § 2 k.p.a., dopuścić do udziału w postępowaniu organizację społeczną. Zatem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną. Skoro przepisy nie określiły formy orzekania o dopuszczeniu czy też niedopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie, bez względu na to, czy będzie to odwołanie, czy też zażalenie. O braku możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony świadczy bowiem utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego, w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest stroną postępowania. W konsekwencji, zdaniem WINB, skoro pismo organu I instancji będące przedmiotem zażalenia nie mogło zostać uznane za postanowienie (ewentualnie decyzję), to Stowarzyszeniu nie przysługiwało od niego zażalenie (ani odwołanie). W rezultacie zażalenie z [...] czerwca 2019 r. należało uznać jako niedopuszczalne. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając je w całości zarzuciło: 1) błędne zastosowanie art. 31 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że Stowarzyszenie nie jest organizacją społeczną i 2) błędną interpretację art. 123 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji publicznej pozbawiając Stowarzyszenie statusu strony mógł to zrobić pismem informacyjnym, a nie w formie postanowienia. Mając to na uwadze strona skarżąca wniosła o uznanie zażalenia za dopuszczalne i przywrócenie jej statusu strony w postępowaniu oraz do doręczenia decyzji, które zostały wydane z pominięciem strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż jest organizacją społeczną zarejestrowaną w KRS i zgodnie z § 3 pkt b rozdział II Statutu Stowarzyszenia realizuje ono swoje cele między innymi przez reprezentowanie interesów właścicieli domków letniskowych wobec organów administracji oraz innych instytucji i organizacji. Następnie wyjaśniło, iż przedmiotem toczącego się postępowania w sprawie jest wykonanie 12 odcinków drogi o różnej powierzchni w ciągu działki nr [...] na terenie OW oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna – bez wymaganego zezwolenia. Nadto drogę wykonano niezgodnie z prawem budowlanym. W ocenie strony skarżącej w tej sytuacji trudno zgodzić się ze stanowiskiem, że Stowarzyszenie nie ma tu interesu prawnego, szczególnie że większość członków Stowarzyszenia jest dzierżawcą części działki nr [...], na której wykonano prace drogowe. Wobec powyższego strona skarżąca uważa, iż na podstawie art. 31 § 3 k.p.a. ma prawo uczestniczyć postępowaniu na prawach strony. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Skoro więc Stowarzyszenie od samego początku postępowania brało w nim udział na prawach strony, to tym bardziej pozbawienie go statusu strony w końcowym etapie postępowania winno nastąpić w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a nie pismem informacyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten został zastosowany w związku z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11. działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, iż przy rozpatrywaniu niedopuszczalnego zażalenia zastosowanie ma cytowany wyżej art. 134 k.p.a. Należy wskazać, że zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Artykuł 141 § 1 kpa stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji. Zażalenie nie przysługuje od pism, jeżeli nie mają one charakteru postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 5 lutego 1998 r., II SA 1434/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zażalenie służy zatem jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Przy czym niedopuszczalność środka odwoławczego, jakim jest zażalenie może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zażalenia było pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. informujące Stowarzyszenie , iż w prowadzonym postępowaniu w sprawie wykonania 12 odcinków drogi o różnej nawierzchni w ciągu działki nr [...] na terenie OW oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna – Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego, co stanowi podstawę do wyłączenia Stowarzyszenia z prowadzonego postępowania i pozbawia je statusu strony postępowania. Należy wskazać, że organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w swojej sprawie – jako strona tego postępowania (art. 28 k.p.a.), bądź w "sprawie dotyczącej innej osoby" na warunkach określonych w art. 31 k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że z treści art. 28 k.p.a. nie można wyprowadzić właściwości organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu do udziału w charakterze strony danego podmiotu. Jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych w art. 31 § 2 k.p.a. przewidziano dopuszczenie ich do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia, w pozostałych przypadkach, nie ma podstaw do orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., IV SA 2027/96, CBOSA). W ocenie Sądu odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w administracyjnym, czy "wyłączenia" z postępowania nie następuje w drodze postanowienia. Osoba, której organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu, ma możliwość zaskarżenia wydanej decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uzna odwołanie za niedopuszczalne, postanowienie w tym zakresie, wydane na podstawie art. 134 kpa, może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, co stanowi gwarancję praw strony (por. postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., I OSK 855/07, CBOSA). Z przytoczonych względów należy stwierdzić, że wskazane powyżej pismo organu posiada jedynie charakter informacyjny, nie jest zatem postanowieniem na które przysługuje zażalenie. Organ odwoławczy był zatem zobligowany do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Należy dodać, że w świetle treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Sam fakt złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wywołuje skutku w postaci uzyskania przez tę organizację statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ administracji prowadzący postępowanie (wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 111). Wskazać trzeba, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie złożyła wniosku w trybie art. 31 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych względów i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. ----------------------- # 2