II SA/Go 602/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Gorzów Wlkp., dnia listopada 2023 r. Sygn. akt II SA/Go 602/23 Zarządzenie 1. Odpis sentencji wyroku doręczyć pełnomocnikowi skarżącej (bez pouczeń) oraz organowi wraz z pouczeniem o terminie i sposobie złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej. 2. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 3. Akta przedłożyć z wpływem lub po bezskutecznym upływie 35 dni od dnia doręczenia odpisu sentencji wyroku. S. WSA Jacek Jaśkiewicz 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania A.B. (skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej matką E.D.. 2. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy wynikającym z akt administracyjnych: w dniu 25 listopada 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E.D.. Do wniosku zostały dołączone dokumenty, w tym orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdzające, że posiada ona znaczny stopnień niepełnosprawności, a niepełnosprawności istnieje od 46 roku życia. Orzeczenie to zostało wydane do dnia [...] listopada 2022 r. Następne orzeczenie, pochodzące z dnia [...] listopada 2022 r., stwierdza u E.D. lekki stopień niepełnosprawności, ale zostało ono przez stronę zaskarżone i na dzień wydania decyzji nie było, jak stwierdzono w decyzji, prawomocne. Organ I instancji ustalił, że E.D. jest osobą rozwiedzioną. Przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy wykazał, że porusza się samodzielnie, nie jest osobą leżącą, samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje leki, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne i wykonuje toaletę. Wizyty u lekarza specjalisty odbywają się raz w roku. Wnioskodawczyni mieszka z matką, paromiesięcznym synem oraz siostrą matki, która cierpi na upośledzenie umysłowe. Skarżąca pomaga matce w czynnościach dnia codziennego. Opieka polega na przygotowywaniu posiłków, pomocy w czasie kąpieli w tym myciu głowy i pieców oraz wycieraniu. Skarżąca nie wykazała innych czynności opiekuńczych. Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, gdyż nie pracowała. Odmawiając przyznania świadczenia organ I instancji przytoczył art. 17 ust. 1 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej u.ś.r.) i wskazał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, iż niepełnosprawność Pani D. powstała w wieku 46 lat, co, zdaniem organu, wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Nadto organ stwierdził, że z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego nie wynika, aby rozmiar i charakter opieki nad osobą niepełnosprawną był na tyle znaczący, że uniemożliwia on podjęcie zatrudnienia przez stronę choćby na pól etatu. Zdaniem organu wykazane przez stronę czynności opiekuńcze obejmują czynności charakterystyczne dla funkcjonowania codziennego, tj. np. gotowanie. Nie wykazano natomiast nadzwyczajnych czynności opiekuńczych, których wykonywanie praktycznie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Zestawiając ten przypadek z innymi występującymi organ podkreślił, że nie można postawić znaku równości między osobą samodzielnie się przemieszczającą, korzystającą z toalety, logicznie myślącą z osobami cierpiącymi na całkowitą demencję, pampersowanymi, leżącymi, karmionymi wyłącznie przez inne osoby czy rehabilitowanymi. 3. Od decyzji powyższej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła w terminie odwołanie zarzucając jej: 1) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP; 2) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez odwołującą nie wypełnia jego dyspozycji podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaną przez nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez odwołującą - tj. córkę dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. 4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium podzieliło zarzut odwołania dotyczący niewłaściwej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia faktu zmiany stanu prawnego w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, co jak wskazano potwierdza obecnie jednolita linia orzecznictwa administracyjnego w tych sprawach. Z tych względów w sprawie znajdował zastosowanie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co wiązało się z koniecznością ustalenia, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak podkreślono bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty. Kolegium wskazało, że z ustaleń prowadzonych przez organ I instancji wynika, iż E.D. porusza się samodzielnie, nie jest osobą leżącą, samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje leki, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne i wykonuje toaletę poranną i wieczorną. Raz w roku jeździ na wizyty kontrolne do onkologa i chirurga, ponadto chodzi do lekarza rodzinnego po recepty na leki nasenne oraz na tarczycę. Skarżąca mieszka z paromiesięcznym synem, matką oraz siostrą matki, która cierpi na upośledzenie umysłowe i wymaga opieki osoby drugiej. Sama skarżąca podała, że jej pomoc polega na przygotowywaniu posiłków, pomocy w czasie kąpieli 2-3 razy w tygodniu, myciu głowy i pleców oraz wycieraniu. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki wskazuje, iż w sprawie nie zachodzi wskazana ustawą o świadczeniach rodzinnych przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Czynności pomocowe skarżąca mogłaby wykonywać w czasie wolnym od pracy, a zatrudnienie mogłaby podjąć choćby na niepełny etat. Z tych względów Kolegium uznało, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i brak jest możliwości przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. 5. W skardze wniesionej do tutejszego sądu w terminie A.B., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła decyzji Kolegium: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu, podczas gdy osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji – obu w całości i zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie. Nadto o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 8. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia ta jest już od jakiegoś czasu jednolicie postrzegana w orzecznictwie, a wcześniejsze różnice poglądów wynikały z wadliwego rozumienia istoty tzw. wyroku zakresowego (jak i mylącego sformułowania zawartego w treści uzasadnienia wyroku Trybunału). Aktualnie stanowisko w tej mierze jest już jasne i zgodne z tym, co tutejszy sąd prezentował konsekwentnie od początku tego typu spraw. 9. Co do zasady zatem skarżąca może domagać się świadczenia pielęgnacyjnego w związku z faktycznie sprawowaną opieką nad matką. Kwestią sporną, która zawiera się w przesłance określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. są ustalenia faktyczne dotyczące tej opieki w odniesieniu do związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej (niepodejmowania przez nią zatrudnienia) a sprawowaną opieką. W przekonaniu organów opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nie ma charakteru stałego i nie jest świadczona w takim zakresie, który pociąga za sobą niemożność podjęcia przez nią zatrudnienia. Ich zdaniem taki zakres udzielanej pomocy nie pozwala przyjąć, że strona nie może podjąć pracy zarobkowej i jest zmuszona pozostawać bez zatrudnienia tylko ze względu na opiekę nad matką. Wskazać tu należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki, o którym w nim mowa. W wyroku z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają przyjąć, że chodzi tu o "ustawiczną opiekę" sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Jak podkreślono "punkt ciężkości" w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi jednak oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy 10. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko to, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi bowiem stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (lub jej niepodejmowania, co obejmuje również osoby bezrobotne). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Dlatego kwestią kluczową dla prawidłowej oceny danego przypadku są ustalenia, które dotyczą związku przyczynowo-skutkowego zachodzącego między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania zatrudnienia) przez skarżącą a zakresem sprawowanej opieki. W tym właśnie indywidualnym kontekście należy ocenić sprawę, pamiętając o tym, że przytaczane przy okazji podobnych spraw tezy orzecznictwa (w tym powoływane w skardze) w istocie są elementem całego wywodu sądowego znajdującego oparcie w konkretnym, jednostkowym stanie faktycznym. Taka generalizacja, może z powodzeniem służyć jako wsparcie argumentacyjne kierunkujące wykładnię, ale nie może zastąpić indywidualnej oceny sprawy. 11. W ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy sąd podziela stanowisko Kolegium, że na moment wydania decyzji zakres i wymiar opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką nie wypełniają przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustalenia dotyczące tej kwestii wynikają z zeznań skarżącej, która wprost podała jakie czynności opiekuńcze wykonuje (opisano je wyżej w punkcie 4 niniejszego uzasadnienia). Mając na uwadze te bez wątpienia prawdziwe okoliczności, jak i zasady doświadczenia życiowego sąd podziela wnioski organów, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką nie wyklucza, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, podjęcia przez nią zatrudnienia. Dowodem potwierdzającym trafność tego wniosku jest nowe orzeczenie o stanie niepełnosprawności E.D. z dnia [...] listopada 2022 r., stwierdzające lekki stopień niepełnosprawności. To, że z przyczyn wskazanych w decyzji orzeczenie to nie może być wiążące jako negatywna przesłanka odmowy przyznania świadczenia, nie uchybia temu, że jako dokument urzędowy podlegało ocenie wraz z innymi dowodami zebranymi w sprawie (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). 12. Nie doszło w sprawie, zdaniem Sądu, do naruszenia przepisów postępowania bowiem zakres postepowania dowodowego był prawidłowy, a ustalenia nakierowane na kluczowe dla rozstrzygnięcia fakty. Dlatego przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające odpowiadało wymogom prawa i było wyczerpujące. Nie sposób podzielić tu zarzutów skargi co do konieczności prowadzenia dalszych ustaleń, jeżeli to, co najważniejsze w sprawie podała sama skarżąca. Prawidłowa jest również wykładnia prawa przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Nie wystąpiły również w sprawie inne uchybienia, które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu. Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).