II SA/Go 603/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.J. – reprezentowanego przez opiekuna prawnego – D.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Prokurator Prokuratury Okręgowej zwróciła się - działając na podstawie art. 182 oraz art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341, dalej: u.k.p.) - do Starosty o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania J.J. reprezentowanego przez opiekuna prawnego D.R. - posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B wydane [...] lipca 2009 r., na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem mechanicznym. W uzasadnieniu wniosku Prokurator wyjaśniła, że Prokuratura Okręgowa przeprowadziła postępowanie wyjaśniające dotyczące konieczności wystąpienia o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania J.J. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem mechanicznym. Jak ustalono przed Sądem Okręgowym w sprawie [...] toczyło się postępowanie w przedmiocie ubezwłasnowolnienia całkowitego J.J., w jego toku uzyskano opinię sądowo-psychiatryczno-psychologiczną z [...] kwietnia 2018 r. na okoliczność aktualnego stanu zdrowia psychicznego uczestnika, jego zdolności do kierowania swoim postępowaniem i prowadzenia swoich spraw. Z treści opinii – jak wskazała Prokurator – wynika, że u J.J. rozpoznano zespół otępienny. Sąd Okręgowy, Wydział Cywilny w sprawie o sygnaturze [...] orzekł o jego całkowitym ubezwłasnowolnieniu. Jednocześnie dla wyżej wskazanego Sąd Rejonowy, Wydział Rodzinny i Nieletnich [...] marca 2019 r. ustanowił opiekuna prawnego w osobie D.R. W ocenie Prokuratora okoliczność rozpoznania tej choroby uzasadnia poddanie J.J. badaniom lekarskim na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p. – w celu stwierdzenia, czy z uwagi na aktualny stan zdrowia psychicznego posiada on nadal predyspozycje do kierowania pojazdami mechanicznymi. Zdaniem Prokuratora możliwy jest wpływ stwierdzonego stanu zdrowia na wyżej wymienionego na jego właściwości psychomotoryczne. [...] kwietnia 2019 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skierowania J.J. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg kat. B. W takim stanie faktycznym Starosta [...] maja 2019 r. wydał - na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. i art. 104 K.p.a. - decyzję nr [...] o skierowaniu J.J. – reprezentowanego przez opiekuna w osobie D.R. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji J.J., reprezentowany przez opiekuna D.R., złożył od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO), podnosząc, że decyzja wydana w sprawie jest przedwczesna, ponieważ odwołujący się z uwagi na swoje położenie nie może poruszać się w ogóle. Jest rehabilitowany i dopiero po skończonej rehabilitacji będzie sensowe wydawanie jakichkolwiek decyzji. SKO decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że wydanie decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwskazań zdrowotnych kierowcy do kierowania pojazdami. Nie jest zatem konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwskazań lecz wystarcza wysokie prawdopodobieństwo ich wystąpienia. Zdaniem SKO informacje przekazane przez samego skarżącego (karta informacyjna neurofizjoterapeutyczna z [...] lipca 2016 r. – dołączona do odwołania) są bez wątpienia źródłem na tyle wiarygodnym, że na ich podstawie można było mieć zastrzeżenia co do stanu zdrowia, mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Odnosząc się do treści odwołania dotyczącej zmiany wydanej decyzji o skierowaniu na badania lekarskie skarżącego do czasu aż zakończy rehabilitację i uzyska pełną sprawność fizyczną i psychiczną w zakresie terminu poddania się badaniu przez skarżącego, SKO wyjaśnił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, osoba posiadająca skierowanie zgłasza się na badanie lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania na to badanie. Intencją ustawodawcy było bowiem obligatoryjne zatrzymanie prawa jazdy po upływie określonego terminu bez względu na przyczyny niepoddania się badaniom w tym terminie, czemu dał wyraz w tym właśnie przepisie ustawy, który przede wszystkim określa termin na poddanie się badaniom i stwierdza, że niepoddanie się badaniom w określonym terminie skutkuje zatrzymaniem uprawnień do prowadzenia pojazdów – art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.J. reprezentowanego przez opiekuna D.R., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. przez jego błędne zastosowanie a mianowicie przedwczesne albowiem skarżący nie porusza się w ogóle więc nie może nawet chodzić a co dopiero jeździć ponieważ choruje na niedowład kończyn. Dopiero gdy skarżący wstanie będzie zasadne kierować go na badania czy jego stan zdrowia pozwala mu na kierowanie pojazdami. Ponadto skarżący nie może stawić się fizycznie na badania, 2. błędne prowadzenie postępowania przez naruszenie szeregu przepisów prawa administracyjnego, 3. naruszenie art. 7, 7a, 7b, 8, 9, 77, 138 K.p.a. przez ich niezastosowanie bądź błędne zastosowanie, 4. naruszenie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. przez niezawieszenie postepowania z urzędu z uwagi na utratę przez stronę, jaka jest skarżący zdolności do czynności prawnych wskutek ubezwłasnowolnienia całkowitego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania względnie jego zawieszenie do czasu ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Powyższe oznacza, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zatem sądy administracyjne nie są władne - czego domaga się skarżący - uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie czy też zawiesić postępowanie administracyjne. Skarga rozpoznana w świetle przywołanych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., będący uzupełnieniem ww. regulacji, stanowi natomiast, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeśli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Mając na uwadze treść powyższych przepisów należy wskazać, że przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia musi być interpretowana zgodnie z celem u.k.p., którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zatem uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w omawianym przepisie dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów stanu zdrowia osoby, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Przyjąć zatem należy, że uprawnienie starosty do skierowania na badania lekarskie należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim dojdzie do sytuacji, w której osoba ta narazi siebie, jak też innych uczestników ruchu drogowego na utratę zdrowia bądź życia. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia muszą być zatem "uzasadnione" i "poważne". Informacja o nich musi być natomiast wiarygodna. Organ administracji publicznej zobowiązany jest dokonać oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju, pamiętając o tym, że celem powołanych regulacji jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z unormowań tych wynika, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Skierowanie na badania lekarskie może więc nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje stosowne orzeczenie (vide: wyrok WSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk624/10; LEX nr 752374). Decyzja o skierowaniu na badanie nie jest decyzją uznaniową, a jej jedynym ograniczeniem jest, aby informacja o stanie zdrowia nasuwającym zastrzeżenie co do możliwości prowadzenia pojazdu była wiarygodna, wzbudzając tym samym istotne zastrzeżenia, co do stanu zdrowia osoby legitymującej się uprawnieniami do kierowania pojazdami. Podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. W istocie obejmują one sytuacje, gdy jest prawdopodobne, że kierowca - ze względu na stan zdrowia lub kwalifikacje - nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przyczyną dla której Starosta skierował skarżącego na badania lekarskie był wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej z [...] kwietnia 2019 r. We wniosku tym powołano się na uzyskaną opinię sądowo-psychiatryczno-psychologiczną z [...] kwietnia 2018 r. na okoliczność aktualnego stanu zdrowia psychicznego skarżącego, jego zdolności do kierowania swoim postępowaniem i prowadzenia swoich spraw. Z treści opinii - jak wskazała Prokurator - wynika, że u J.J. rozpoznano zespół otępienny (co nie jest przez skarżącego kwestionowane). Również - jak słusznie wskazało SKO w uzasadnieniu decyzji - informacje przekazane przez samego skarżącego (karta informacyjna neurofizjoterapeutyczna z [...] lipca 2016 r. - dołączona do odwołania) są bez wątpienia źródłem na tyle wiarygodnym, że na ich podstawie można było mieć zastrzeżenia co do stanu zdrowia, mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zdaniem WSA treść tej karty wzmacnia zasadność stanowiska organów na rzecz przyjętej przez nie tezy o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń w odniesieniu do stanu zdrowia skarżącego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż decyzja wydana została przez organ przedwcześnie, wskazać należy - co zostało już wyżej podane - że sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest słuszne. Skoro informacja, którą uzyskał Starosta o możliwych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego była poważna i wiarygodna, uznać należało, że w konsekwencji upoważniała do podjęcia decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie obecnie a nie po zakończeniu rehabilitacji. Zasadne zatem też pozostawało utrzymanie w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.