II SA/Go 604/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 1 lutego 2012 r., nr XVIII/114/12 w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 1 lutego 2012 r. Rada Miejska [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) dalej "u.s.g.", art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13) dalej "u.p.t.z.", podjęła uchwałę Nr XVIII/114/2012 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. W § 1 ww. uchwały Rada postanowiła ustalić stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W § 2 zaskarżonej uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy, a w § 3 postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Nie sporządzono uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W protokole nr [...] z obrad sesji Rady Miejskiej, na którym przegłosowano przedmiotową uchwałę, w części dotyczącej tego punktu porządku obrad jedynie odnotowano stanowisko Burmistrza, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo pobierania opłaty od przewoźników za korzystanie z przystanków będących własnością gminy. Zaproponował stawkę maksymalną, jaką dopuszcza ustawa, tj. 0,05 zł za jedno zatrzymanie na przystanku autobusowym. Następnie Przewodniczący Komisji Gospodarki Komunalnej i Mienia poinformował, że Komisja pozytywnie zaopiniowała przedmiotową uchwałę. Projekt przedmiotowej uchwały poddano głosowaniu, która została przyjęta jednogłośnie (15 głosów za, przy braku głosów przeciw i wstrzymujących się). Organ przedłożył wraz z odpowiedzią na skargę protokół z posiedzenia Komisji Gospodarki Komunalnej i Mienia z dnia [...] stycznia 2012 r., na którym miał być, zdaniem organu, opiniowany projekt tej uchwały. W protokole tym nie zawarto żadnych zapisów dotyczących stanowiska Komisji odnośnie opiniowanej uchwały. Zwrócono jedynie uwagę na konieczność zakupu nowej wiaty na przystanku oraz remontu drugiej na trasie do [...]. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Regionalny wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 1 uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,05 zł bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie Gminy, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że ustalenie jednakowej stawki opłaty dla wszystkich przewoźników nie stanowi dyskryminacji jakiegokolwiek z podmiotów korzystających z przystanków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kwestionowana przez skarżącego uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do treści tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest więc, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy zaskarżona uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16; z 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (por. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2021r., sygn. akt I GSK 1732/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2021r., sygn. akt I SA/Ke 72/21). W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Rada Gminy nie wykazała, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały dokonała jakiejkolwiek analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty - bez względu np. na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, czy też standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Miejska takie zasady uwzględniła. Podobnie nie zawiera uzasadnienia projekt uchwały przedłożony radnym pod dyskusję. Z treści protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia z [...] lutego 2012 r. również nie wynika, z jakich przyczyn radni podjęli uchwałę o tej treści. W protokole tym zamieszczono jedynie informację o przedstawieniu uchwały pod głosowanie oraz wynik zgłosowania. Sąd dokonał również analizy protokołu posiedzenia Komisji Gospodarki Komunalnej i Mienia z dnia [...] stycznia 2012 r. W protokole tym również brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących przesłanek, jakimi Komisja ta kierowała się przygotowując projekt uchwały. Zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia nie mogą stanowić dowodu na to, że takimi właśnie racjami kierowała się Rada Miasta, ustalając w roku 2011 jednolitą dla wszystkich przewoźników stawkę opłaty. Nadto jest to uzasadnienie lakoniczne. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem, że ustalenie jednakowej stawki dla wszystkich przewoźników stanowi o braku dyskryminacji. W wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1732/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stawki opłat powinny być ustalone z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników w sposób równorzędny, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie wynika z treści art. 16 ust. 3 ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu na danym obszarze. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnienie standardu przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Możliwość takiego zróżnicowania stawek jest podyktowana tym, że przewoźnicy korzystający z przystanków i dworców winni partycypować w kosztach związanych między innymi z utrzymaniem powyższej infrastruktury transportowej w odpowiednim stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami. Zatem przy ustalaniu stawek opłat należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Taka analiza winna być przedstawiona w uzasadnieniu uchwały, jak również wynikać z dołączonej, a przedstawionej Radzie do analizy dokumentacji. W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Oznacza to, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy, np. z uwagi na specyfikę lokalną. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.