II SA/Go 605/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi D.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, na podstawie art. 3 ust. 11, art. 4 ust. 2, art.5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 10 – 15, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 47 art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn.zm.) oraz § 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 213, poz. 2162) oraz art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił D.R. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci M. oraz P.R.. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę odmowy przyznania zasiłku stanowił fakt, iż dochód czteroosobowej rodziny wnioskodawczyni w 2002 r. w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium ustawowe czyli 504,00 zł o 137,70 zł. Jednocześnie organ wskazał, że dodatki do zasiłku rodzinnego na dziecko nie przysługują, jeżeli nie przysługuje na to dziecko zasiłek rodzinny. W odwołaniu D.R. wskazała, że organ obliczając dochód rodziny w 2002 r. nie uwzględnił przedstawionego zaświadczenia o dotacji mieszkaniowej, przyznanej na podstawie art. 90 ustawy o Policji, mężowi skarżącej, która wyniosła brutto 10.131,00 zł (netto 8.206,10 zł). Wnioskodawczyni wskazała, że pomoc finansowa jako jednorazowa dotacja na zasadach przewidzianych dla utraty dochodu nie powinna być uwzględniana w dochodzie rodziny dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, określonego w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 17 rozporządzenia wykonawczego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając w trybie odwoławczym, na podstawie art. 3 pkt 1 lit. a, art. 5, art. 6, art. 8, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym dochód na jedną osobę w rodzinie wyniósł 641,70 zł. Organ nie uznał za zasadny zarzutu D.R. dotyczącego nieprawidłowego obliczenia przez organ pierwszej instancji dochodu rodziny na 2002 r. poprzez uwzględnienie kwoty jednorazowej dotacji, która winna być uznana za dochód utracony. Wskazując, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ppkt a ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, zapłacone składki na ubezpieczenie społeczne nie zaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz zapłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne, organ podkreślił, iż dotacji mieszkaniowej otrzymanej przez męża skarżącej w 2002 r. nie można uznać za dochód utracony. Dalej wywiedziono, że jednorazowa pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjanta, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, ale wynikająca ze stosunku pracy, przy czym nie nastąpiła zmiana warunków pracy i płacy. D.R. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie a także o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, zarzucając jej niezgodność z art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych szczegółowo precyzuje pojęcie dochodu i nigdzie nie wymienia jako dochodu dotacji mieszkaniowej, chociaż wymienia inne należności przysługujące funkcjonariuszom policji i zalicza je do dochodów. Wskazując, że przyznanie dotacji mieszkaniowej powoduje trwałą utratę przez policjanta prawa do comiesięcznego dodatku mieszkaniowego skarżąca wskazała, że organy administracji obu instancji dokonały wadliwej interpretacji przepisów zaliczając do dochodów jej rodziny w roku 2002 dotację mieszkaniową, wbrew woli ustawodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz.1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r. – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. W ocenie Sądu skarga D.R. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z przepisem art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692). Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej, nie został także wyposażony w kompetencje do zmiany orzeczeń organów administracji (zgodnie z żądaniem skarżącej). Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pomocy społecznej – Burmistrza odmawiającą przyznania skarżącej dodatku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, podzielając jego stanowisko w sprawie, zgodnie z którym dochód rodziny skarżącej w 2002 r., w przeliczeniu na członka rodziny, przewyższał kryterium ustawowe uprawniające do przyznania przedmiotowych świadczeń (504,00 zł). Materialnoprawną podstawę orzekania organów w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2, art. 6, art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn.zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 213, poz. 2162). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ww. ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Należy także wskazać, iż na mocy przepisu przejściowego (art. 47 ww. ustawy) prawo do świadczeń rodzinnych organ zobowiązany był ustalać na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania organów w sprawie w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005r.). Ustalając dochód rodziny skarżącej, na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 2005 r., organ uwzględnił dołączone do wniosku dokumenty ustalając prawidłowo, iż dochód rodziny skarżącej w 2002 r. (z uwzględnieniem dochodu utraconego z tytułu przejścia na urlop wychowawczy – część I pkt 4.3) wyniósł łącznie 30801,78 zł, co w przeliczeniu na jednego członka tej rodziny wyniosło 641,70 zł miesięcznie (część VI pkt 6). Zdaniem Sądu, przedstawione ze skargą akta administracyjne wskazują, że powyższe ustalenia należy ocenić jako prawidłowe i znajdujące poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Na podstawie tych ustaleń, zgodnie z brzmieniem cytowanej wyżej normy prawnej, brak było podstaw do przyznania D.R. zasiłku rodzinnego oraz związanych z tym uprawnieniem dodatków do tego zasiłku. Jednakże okolicznością sporną w sprawie pozostawała możliwość zakwalifikowania jako "dochód utracony" także dochodu uzyskanego w 2002 r. przez męża skarżącej z tytułu jednorazowej dotacji mieszkaniowej w kwocie brutto 10.131,00 zł (netto 8.206,10 zł). Sąd zważył, iż na aprobatę zasługuje stanowisko organów obu instancji, iż dochód ten, na podstawie obowiązujących przepisów regulujących tryb udzielania świadczeń rodzinnych, nie należy do kategorii "dochodów utraconych". Po myśli przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby uprawnionej, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Nie może budzić zatem wątpliwości fakt, iż podstawową przesłanką zmiany sposobu ustalenia dochodu rodziny poprzez jego pomniejszenie jest zgłoszenie w tym zakresie odpowiedniego wniosku oraz jego udokumentowanie. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, iż we wniosku złożonym na odpowiednim formularzu w dniu [...] lutego 2005 r. D.R. wnioskowała jedynie o uwzględnienie jako dochodu utraconego kwoty 11614,31 zł z tytułu przejścia na urlop wychowawczy (część I pkt 4.3), dołączając do wniosku właściwe zaświadczenie. O ten utracony przez rodzinę dochód, został pomniejszony jej łączny dochód w 2002 r., przyjęty za podstawę ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Natomiast brak jest podstaw do uznania, że skarżąca wnioskowała także o odliczenie od dochodu rodziny w 2002 r. także innych kwot. Skoro zatem brak było wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne, organ pierwszej instancji nie mógł dowolnie pomniejszyć dochodu wbrew, przedstawionym przez stronę dokumentom. Dopiero w odwołaniu do organu drugiej instancji złożonym w dniu 14 marca 2005 r. skarżąca zgłosiła żądanie odliczenia od dochodu rodziny jednorazowej pomocy finansowej uzyskanej przez męża na podstawie przepisów ustawy o Policji, jako dochodu utraconego, dołączając oryginał zaświadczenia Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2004 r. o wysokości wypłaconej w 2002 r. dotacji (prezentata Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2005 r.). Organ drugiej instancji orzekając w sprawie merytorycznie poddał ocenie całokształt materiału dowodowego, łącznie z przedstawionym w odwołaniu zarzutem niewłaściwego ustalenia dochodu rodziny skarżącej i prawidłowo ustalił, że jednorazowa pomoc finansowa uzyskana przez policjanta na zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych, nie stanowi "dochodu utraconego" i nie jest związana ze zmianą warunków pracy i płacy. To stwierdzenie podziela Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 lit. a ww. ustawy dochód w rozumieniu tej ustawy oznacza przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponieważ uzyskane świadczenie – dotacja mieszkaniowa stanowiła przychód opodatkowany (vide zaświadczenie z dnia 4 listopada 2004 r.), zatem stanowiła dochód, w myśl ww. przepisu. Sąd zważył, iż wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych, w dacie orzekania organów obydwu instancji w sprawie, nie zawierała definicji pojęcia "utraty dochodu", jednakże mając na uwadze cele ustawy należy stwierdzić, iż wolą ustawodawcy nie było zapewnienie pomocy w formie świadczeń rodzinnych każdej rodzinie czy też osobie, lecz ze względu na ograniczone możliwości pomocy publicznej tylko tym, które osiągają rzeczywisty dochód poniżej pewnego ustawowo określonego kryterium. Jako utratę dochodu należy w tym kontekście rozumieć trwałą, niezależną od strony utratę lub ewentualnie zmniejszenie podstawowych dochodów zapewniających egzystencję rodzinie np. utratę pracy, zakończenie działalności gospodarczej, utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czy przejście na urlop wychowawczy w celu zapewnienia opieki dziecku. Przyznane mężowi skarżącej świadczenie na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, wynikające pośrednio z charakteru wykonywanej przez niego służby i związanych z nią przywilejów, nie było częścią otrzymywanego przez niego wynagrodzenia za świadczona pracę, nadto miało charakter jednorazowy. Także i w tym kontekście nie można twierdzić, iż rodzina skarżącej dochód ten "utraciła", gdyż już w momencie ubiegania się o to świadczenie, jak i w chwili jego otrzymania wiadomym było, że jest ono jednorazowe i jednocześnie spowoduje utratę prawa do ekwiwalentu za brak lokalu mieszkalnego, bo odpadnie przyczyna jego przyznania. Dlatego też nie można zgodzić się także z wywodem skargi, iż właśnie utrata otrzymywanego wcześniej "dodatkowo" – oprócz wynagrodzenia za pracę – ekwiwalentu stanowiła o "utracie dochodu". W kontekście powyższych wywodów należy uznać, iż na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie może także wpłynąć podnoszona na rozprawie okoliczność, iż faktycznie zaświadczenie o otrzymaniu spornej dotacji skarżąca przedstawiła organowi pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2005 r. (okazane zaświadczenie z prezentatą), jednakże po uzyskaniu ustnej informacji, iż pozostanie ono bez wpływy na treść orzeczenia o prawie do zasiłku, zaświadczenie zwrócono. Na marginesie należy wskazać, iż na prawidłowość i zgodność z intencją ustawodawcy zastosowanej przez organ wykładni pojęcia "dochodu utraconego" wskazuje, zdaniem Sądu, także treść przepisu art. 27 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732) nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych poprzez dodanie legalnych definicji pojęcia "utraty dochodu" oraz korelatywnie z nim sprzężonego "uzyskania dochodu" (poprzez enumeratywne wyliczenie). Na mocy tej regulacji od dnia 1 września 2005 r. ilekroć w ustawie o świadczeniach rodzinnych mowa jest o "utracie dochodu", ustawodawca nakazuje rozumieć pod tym pojęciem jedynie utratę dochodu spowodowaną : a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą emerytury, renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, g) wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8a. Z tych powodów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), orzekł jak sentencji. Wobec oddalenia skargi, zgodnie z przepisem art. 200 a contrario ww. ustawy, skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.