II SA/Go 613/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 marca 2019 r. , nr VII.132.2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy ul. [...] i ul. [...] I. stwierdza nieważność § 33 ust. 3 pkt 2 w zakresie zwrotu "1 kondygnacja nadziemna" zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Miasta [...] w dniu 26 marca 2019 r. podjęła uchwałę nr VII.132.2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy ul. [...] w [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.). Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę. Zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a także § 3 pkt 16 i 18 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej jako rozporządzenie), Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie: - § 33 ust. 3 pkt 2 zwrotu: "1 kondygnacja nadziemna", - załącznika graficznego nr 1 do uchwały: nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczonej na działce nr [...], wyznaczonej od drogi (ul. [...]). Zdaniem Wojewody w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego po pierwsze przez zamieszczenie w uchwale zapisu przewidującego dla danego terenu dopuszczenie kondygnacji nadziemnej, pomimo jednoczesnego sformułowania zakazu lokalizacji nadziemnej zabudowy kubaturowej. W § 33 ust. 1 uchwały wyznaczono teren o przeznaczeniu podstawowym – parking oznaczony symbolem KS2, gdzie zgodnie z ust. 2 pkt 2 zakazano lokalizacji nadziemnej zabudowy kubaturowej oraz wiat w odległości mniejszej niż 10 m od terenu zieleni urządzonej. Jednocześnie w § 33 ust. 3 pkt 2 określono wysokość zabudowy jako 1 kondygnacja nadziemna, nie większa niż 5 m. Zdaniem organu nadzoru na skutek takiej interpretacji przepisów, w której wysokość wiaty byłaby określona poprzez odniesienie do ilości kondygnacji nadziemnych, dochodzi do naruszenia definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 i 18 rozporządzenia. Skoro pojęcie kondygnacji należy odnosić wyłącznie do budynku, a wiata budynkiem nie jest, tym samym jej wysokości nie można określać w odniesieniu do ilości kondygnacji nadziemnych. Po drugie, w ocenie Wojewody, za istotne naruszający zasady sporządzania planu miejscowego uznać należy sposób, w jaki w załączniku nr 1 do uchwały (rysunek planu) ustalona została dla działki nr [...] nieprzekraczalna linia zabudowy, wyznaczona od drogi (ul. [...]). Zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy zamieszczoną w § 2 pkt 2 uchwały, nieprzekraczalna linia zabudowy to linia, która ogranicza obszar przeznaczony pod realizację zabudowy kubaturowej nadziemnej oraz wiat, przy czym nie dotyczy ona elementów takich jak: schody, podesty, pochylnie, wiaty śmietnikowe, tarasy, obiekty związane z infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacji, ocieplenie wraz z okładziną realizowane na istniejących budynkach. Poza tym pewne wskazane w uchwale elementy mogą wystawać poza tę linię nie więcej niż 1 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyrysowana na działce nr [...] przebiega w taki sposób, iż styka się bezpośrednio z granicą terenu oznaczonego jako ZL. W ocenie skarżącego takie ustalenie linii zabudowy powoduje, iż na przedmiotowej działce możliwe będzie posadowienie budynku bezpośrednio przy granicy z terenem ZL (lasy), a zatem z naruszeniem warunków wynikających z § 271 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej częściowe uwzględnienie, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności zapisu § 33 ust. 3 pkt 2 dotyczącego zwrotu "1 kondygnacja nadziemna" i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ przychylił się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zapisu "1 kondygnacja nadziemna" zawartego w § 33 ust. 3 pkt 2 uchwały, wskazując na trafność argumentacji Wojewody. Nie zgodził się natomiast z dalszym stanowiskiem skarżącego i wskazał, iż brak wyznaczonej w planie miejscowym linii zabudowy względem terenu oznaczonego w planie symbolem ZL, a także poprowadzenie linii stycznie względem niego, nie przesądza o wszelkich możliwościach inwestycyjnych i nie zwalnia inwestora ze stosowania przepisów odrębnych (rozporządzenia). Sytuację przedstawioną w planie należy traktować jako uwzględniającą możliwość wykorzystania dodatkowych środków prawnych określających zasady lokalizacji przyszłej zabudowy w terenie. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, iż brak oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż lasu i do końca działki [...] wynikał z tego, że w ten sposób doszłoby do nieczytelności rysunku planu. Działka ta łącznie z lasem stanowi własność jednego właściciela, który może uzyskać zgodę na usytuowanie zabudowy przy granicy lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje się jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., nr 4, poz. 2, wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., II SA/Wr 937/11, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA, Z.Kmieciak Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", Samorząd Terytorialny 1994/6/13). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Z kolei zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podkreślić trzeba, że ustawodawca odnośnie do naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego wprowadził przesłankę istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Głównym celem komentowanego przepisu jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia (zmiany) aktu planistycznego. Również w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Powyższe oznacza, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie, które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona w części dotyczącej zawartego w § 33 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały zwrotu "1 kondygnacja nadziemna". Należy dodać, że organ zgodził się w tym zakresie ze stanowiskiem Wojewody. Zgodnie z § 33 ust. 1 uchwały wyznacza się teren o przeznaczeniu podstawowym – parking, oznaczony na rysunku symbolem KS2. § 33 ust. 2 pkt 2 a i b uchwały wprowadza zakaz lokalizacji nadziemnej zabudowy kubaturowej oraz wiat w odległości mniejszej niż 10 m od terenu zieleni urządzonej. W § 33 ust. 3 pkt 2 Rada Miasta określiła wysokość zabudowy jako " 1 kondygnacja nadziemna, nie większa niż 5 m". Organ zasadnie zwrócił uwagę na treść definicji zawartych w § 3 pkt 16 i 18 rozporządzenia dotyczących kondygnacji. Przez pojęcie kondygnacja nadziemna należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne (§ 3 pkt 16). Z kolei kondygnacja podziemna jest to kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację (§ 3 pkt 17). Kondygnacja nadziemna oznacza każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną (§ 3 pkt 18). Należy podzielić zatem stanowisko skarżącego, iż narusza w sposób istotny prawo § 33 ust. 2 pkt 2 w zakresie zwrotu "1 kondygnacja nadziemna", gdyż oznaczałoby to sytuację, w której wysokość wiaty byłaby określona poprzez odniesienie do ilości kondygnacji nadziemnych, a ta w świetle wskazanych powyżej definicji może dotyczyć wyłącznie budynku, a wiata nie może być zaliczona do kategorii budynków (art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na istotne naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego poprzez sposób, w jaki w załączniku nr 1 do uchwały (rysunek planu) ustalona została dla działki nr [...] nieprzekraczalna linia zabudowy, wyznaczona od drogi (ul. [...]). Zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy zamieszczoną w § 2 pkt 2 uchwały, nieprzekraczalna linia zabudowy to linia, która ogranicza obszar przeznaczony pod realizację zabudowy kubaturowej nadziemnej oraz wiat, przy czym nie dotyczy ona elementów takich jak: schody, podesty, pochylnie, wiaty śmietnikowe, tarasy, obiekty związane z infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacji, ocieplenie wraz z okładziną realizowane na istniejących budynkach. Elementy takie jak zadaszenia, fragmenty dachu, ganki, balkony, wiatrołapy, mogą wystawać poza tę linię nie więcej niż 1 m (§ 2 pkt 2 b). Organ nadzoru wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyrysowana na działce nr [...] przebiega w taki sposób, iż styka się bezpośrednio z granicą terenu oznaczonego jako ZL. W ocenie skarżącego takie ustalenie linii zabudowy powoduje, iż na przedmiotowej działce możliwe będzie posadowienie budynku bezpośrednio przy granicy z terenem ZL (lasy), a zatem z naruszeniem warunków wynikających z § 271 rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Należy wskazać, że przepisy prawa nie zawierają definicji ustawowej pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy". Nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza granice obszaru, w którym możliwa jest zabudowa, co nie oznacza, że musi być ona realizowana dokładnie w tej linii (wówczas byłaby to obowiązująca linia zabudowy) (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1344/11, CBOSA). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że przepis 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Przepisy uchwały w przedmiocie planu miejscowego, będącej aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać przepisów ustaw, w szczególności ustawy o drogach publicznych. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do drogi nie może zatem oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zawiera ograniczenia w zakresie usytuowania obiektów budowlanych przy drogach co do odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ograniczenia te związane są z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., II OSK 1534/15, CBOSA). Ustalanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy ma przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Aby ten cel osiągnąć przebieg linii zabudowy powinien być ustalony w sposób harmonijny. Ład przestrzenny osiąga się bowiem przez ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1070/10, CBOSA). W ocenie Sądu ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, że jest dociągnięta do granicy terenu leśnego nie oznacza, że nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Należy bowiem wskazać, że wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, określają przepisy rozporządzenia. W zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (Rozdz. 7 rozporządzenia) przepis § 271 ust. 8 określa najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu (odległość ścian tych budynków od ścian budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień). Zatem ten przepis należy brać pod uwagę przy projektowaniu sytuowania budynku w projekcie budowlanym, co oznacza że dopiero na etapie pozwolenia na budowę możliwe będzie przyjęcie szczegółowych rozwiązań w zgodzie z § 271 ust. 8 rozporządzenia. Nie ma zatem konieczności określania w części tekstowej planu zapisów dotyczących ograniczeń związanych z odległością od terenów lasów (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2500/14, CBOSA). Nadto organ nadzoru podniósł, że nieustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenu lasu powoduje, że nie został określony obligatoryjny element planu miejscowego, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu należy zauważyć, że obligatoryjność składników planu, nie wiąże się z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że plan miejscowy może nie zawierać wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zakres ustaleń powinien zostać dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu w prawem (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1558/15, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1993/14, CBOSA). Zdaniem Sądu brak wyznaczona nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż lasu, nie oznacza, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Należy ponownie podnieść, że niezbędność zachowania odległości zabudowy od lasu zależna jest od rodzaju obiektów budowlanych i określona została w przepisach odrębnych (§ 271 rozporządzenia). Organ budowlany zobowiązany będzie do ustalenia takiej lokalizacji każdego budynku, która zarazem spełni wymogi określone planem, jak i wymogi wynikające z przepisów odrębnych. Sprawdzenie prawidłowości szczegółowego usytuowania budynku w procedurze wydawania pozwolenia na budowę nastąpi zarówno w odniesieniu do planu miejscowego, jak i do przepisów odrębnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 906/14, CBOSA). Należy również wskazać na wyjaśnienia organu, który podniósł, że brak oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż lasu i do końca działki [...] miał na celu zapobieżenie wystąpienia nieczytelności rysunku planu. Działka ta łącznie z lasem stanowi własność jednego właściciela. Sąd miał również na uwadze, że wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., II OSK 1534/15, CBOSA). Mając wskazane wyżej przesłanki na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt II wyroku).