II SA/Go 614/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi U.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej z dnia [...]r., nr [...], II. stwierdza, że decyzje określone w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego U.S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] marca 2011r., nr [...], Komendant Placówki Straży Granicznej, na podstawie art. 97 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 i 6, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1694 ze zm. – dalej: u.c ) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a), zobowiązał U.S. – obywatela Białorusi, do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji. Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że U.S. [...] marca 2011 r. o godz. 12:25 został zatrzymany na terenie byłego przejścia granicznego. Organ zaznaczył, że U.S. przekroczył granicę wbrew przepisom, bez dokumentów uprawniających do jej przekroczenia. Podczas kontroli okazał tylko niemieckie prawo jazdy nr [...] wydane [...] maja 2003 r. Dokument ten nie jest jednak dokumentem uprawniającym do przekraczania granicy jak również nie jest dokumentem uprawniającym do legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego w ocenie organu wystąpiły przesłanki do zobowiązania U.S. do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie organ zaznaczył, że w odniesieniu do U.S. nie zachodzą przesłanki do udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Z powyższą decyzją nie zgodził się U.S. i złożył od niej odwołanie do Wojewody. Zarzucając rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 1 u.c oraz przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania U.S. wskazał, że wydając decyzję organ pierwszej instancji nie uwzględnił tego, że posiada on ważny do [...] maja 2055 r. paszport serii [...] z zamieszczonym w nim niemieckim tytułem pobytowym nr [...], ważnym na czas określony do [...] lutego 2012 r. Odwołujący zwrócił także uwagę, iż redakcja art. 97 ust. 1 u.c wskazuje na uznaniowy charakter wydawanej na jego podstawie decyzji (w przeciwieństwie do noszącej charakter obligatoryjny decyzji o wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP w rozumieniu art. 88 ust. 1 u.c). W związku z powyższym decyzja ta nie może oznaczać dowolności w jej wydaniu. Organ wydając decyzję uznaniową zobowiązany jest załatwić sprawę zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Odwołujący zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji rozważań takich wbrew ustawowemu obowiązkowi nie dokonywał, co pozbawiło stronę możliwości ewentualnego przedstawienia argumentów i dowodów przeciwnych, których wykazanie leży w słusznym interesie odwołującego. Oparcie zatem kwestionowanej decyzji faktycznie jedynie na bezspornej okoliczności braku posiadania przez odwołującego w chwili przeprowadzania kontroli granicznej (i tylko w tym czasie) dokumentu uprawniającego do przekraczania granicy państwowej w sytuacji następczego i jednocześnie bezspornego potwierdzenia posiadania takiego dokumentu (paszportu), co stanowiło potwierdzenie wytłumaczenia dokonanego w chwili zatrzymania, wydanie decyzji zobowiązującej do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cechuje sprzeczny z przepisami u.c a jednocześnie nieuzasadniony formalizm. Odwołujący zaznaczył, że podczas dotychczasowego, wielokrotnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia przepisów obowiązujących w Polsce. Wskazał, że ten sposób jego postępowanie jest świadomym wyborem człowieka chcącego funkcjonować i postępować zgodnie z prawem. Ponadto zaznaczył, że mieszka wraz z żoną T.B. we [...], z którą [...] czerwca 2002 r. zawarł związek małżeński. Decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 u.c stanowią, że cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu, jeżeli przebywa na tym terytorium bez ważnej wizy, jeżeli jest wymagana, lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na tym terytorium i niezgodnie z przepisami przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę. Organ zaznaczył, że podczas zatrzymania U.S., funkcjonariusze Straży Granicznej stwierdzili jednoznacznie, że podczas przekraczania granicy z Niemiec do Polski cudzoziemiec nie posiadał dokumentów uprawniających go do przekraczania granicy – do kontroli okazał jedynie niemieckie prawo jazdy. Jakkolwiek w późniejszym czasie dostarczono jego paszport w którym znajdował się niemiecki tytuł pobytowy, to fakt nieposiadania przez niego w chwili przekraczania granicy dokumentu, który go do tego uprawnia, pozostaje bezsprzeczny. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 67 ze zm. – dalej: u.o.g.p), przekraczanie granicy państwowej jest dozwolone na podstawie dokumentów uprawniających do jej przekroczenia. Natomiast art. 14 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że dokumenty o których mowa w ust. 1 określają odrębne przepisy, w tym umowy międzynarodowe, których Rzeczypospolita Polska jest stroną lub przepisy Unii Europejskiej. W myśl art. 13 ust. 1 u.c, cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada: 1) ważny dokument podróży; 2) ważną wizę lub inny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane, 3) zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Dodatkowo zgodnie z art. 21 Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej, w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.Urz. UE L 239 z 22.09.2000 ze zm.), cudzoziemcy legitymujący się ważnym dokumentem pobytowym wydanym przez jedną w Umawiających się Stron, mogą na podstawie powyższych dokumentów oraz ważnego dokumentu podróży swobodnie przemieszczać się przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy na terytorium innych Umawiających się Stron, pod warunkiem, że spełniają oni warunki wjazdu określone w art. 5 ustęp 1 litery a), c) i e) oraz nie znajdują się na krajowej liście wpisów do celów odmowy wjazdu danej Umawiającej się Strony. Organ wskazał, że gdy nie ma kontroli granicznej, to na cudzoziemcu spoczywa ciężar dopełnienia wszystkich formalności związanych z legalnym przekroczeniem granicy. Zaznaczył, że odwołujący nie posiadał dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy i pobytu na terytorium Polski, stąd też decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z prawem. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska odwołującego, iż decyzja zobowiązująca do opuszczenia terytorium RP jest decyzją uznaniową. W skardze U.S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, albowiem zakres wyłączeń podmiotowych przewidzianych w art. 3 u.c, jak i zakres przewidzianych w u.c wyjątków od tych generalnych wyłączeń wskazuje, że przepisy u.c określone w art. 97 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 i art. 98 ust. 1, stanowiące podstawę materialnoprawną wydanych decyzji administracyjnych, nie mają zastosowania do skarżącego, będącego mężem i jednocześnie członkiem najbliższej rodziny T.B. – obywatelki Niemiec a więc państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący jest członkiem rodziny obywatelki Niemiec, a zatem obywatelki Unii Europejskiej, jednakże żona skarżącego przebywa i mieszka na terytorium Niemiec. Wjeżdżając natomiast na terytorium Polski skarżący nie dołączał do przebywającej na tym terytorium żony, gdyż miejscem jej pobytu, jak i całej rodziny cudzoziemca są Niemcy. Zatem stosuje się do niego przepisy u.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż żona skarżącego (obywatelka Unii Europejskiej), przebywa i mieszka na terytorium Niemiec a zatem skarżący wjeżdżając na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie dołączał do przebywającej na tym terytorium żony, gdyż miejscem jej pobytu, jak i całej rodziny skarżącego jest Republika Federalna Niemiec. Uwzględniając zatem treść art. 3 u.c, dotyczącego wyłączeń podmiotowych, stwierdzić należy, że do skarżącego będącego cudzoziemcem, mają zastosowanie przepisy u.c. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący będący obywatelem Białorusi, po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej posiadał przy sobie jedynie dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym (niemieckie prawo jazdy) i tylko tym dokumentem legitymował się przed funkcjonariuszami Straży Granicznej. Bezsporne jest również i to, że skarżący przekraczając granicę wewnętrzną Unii Europejskiej, posiadał paszport białoruski z zamieszczonym niemieckim tytułem pobytowym (ważnym do [...] lutego 2012 r.), który to dokument żona skarżącego dostarczyła w dniu kontroli. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że legitymowanie się niemiecką wizą pobytową, uprawniało skarżącego do pobytu na terenie Niemiec. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że skarżący jest mężem obywatelki Niemiec a więc Unii Europejskiej. W takiej sytuacji należy odwołać się do przepisów wspólnotowych regulujących kwestie praw obywateli Unii oraz obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii, do przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich. Tymi przepisami są: Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, oraz Rozporządzenie (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen - dalej k.g.S), (Dz. U. UE L 2006.105.1 ze zm.). W myśl dyspozycji art. 19a u.o.g.p, z dniem 21 grudnia 2007 r. utracił moc art. 14a tej ustawy, określający, że przekroczenie granicy państwowej stanowiącej granicę wewnętrzną w rozumieniu k.g.S dozwolone jest przez przeznaczone oraz otwarte dla ruchu granicznego przejścia graniczne. Granice wewnętrzne to są m.in. granice lądowe Państw Członkowskich Unii Europejskiej (art. 2 pkt 1 lit. a k.g.S). W preambule do k.g.S wskazano, że jednym z celów Unii było stworzenie obszaru, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób – pkt (1). Cel ten jest realizowany przez zapis w art. 20, stanowiący, że granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób, niezależnie od obywatelstwa. Nie istnieje już także pojęcie "przejście graniczne" na granicy wewnętrznej. "Przejście graniczne" w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 8 k.g.S, jest miejscem przeznaczonym do przekraczania granic zewnętrznych Unii. Na granicach nie ma też odprawy granicznej w rozumieniu art. 2 pkt 10 k.g.S. Zaznaczyć także należy, że zgodnie z art. 2 pkt 5 k.g.S, osoby korzystające ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczenia się, oznaczają nie tylko obywateli Unii ale także obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii, korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się. Brzmienie przepisów prawa wspólnotowego jest zatem na tyle jasne, że można jednoznacznie stwierdzić, że skarżący będący mężem obywatelki Unii Europejskiej, posiadając także ważny paszport, miał prawo opuszczenia terytorium Państwa Członkowskiego, w celu odbycia podróży do innego Państwa Członkowskiego. W takiej sytuacji powstaje pytanie, czy skarżący będąc uprawniony do przekraczania granic wewnętrznych Unii Europejskiej w każdym miejscu bez odprawy granicznej, obowiązany był mieć przy sobie dokument uprawniający go do wjazdu i czy w sytuacji, gdy po przekroczeniu granicy nie wylegitymował się przed funkcjonariuszami Staży Granicznej takim dokumentem, dopuszczalne było zastosowanie wobec niego bardzo dolegliwego środka, jakim jest zobowiązanie do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 97 ust. 1 u.c. Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy, że k.g.S w art. 21 pkt c) przewiduje, że zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na możliwość ustanowienia przez Państwo Członkowskie przepisów o obowiązku posiadania lub posiadania przy sobie papierów i dokumentów. Art. 97 ust. 1 u.c stanowi, iż cudzoziemiec możne być zobowiązany do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli m.in. przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez ważnej wizy, jeżeli jest wymagana, lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na tym terytorium (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.c), oraz niezgodnie z przepisami przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę (art. 88 ust. 1 pkt 6 u.c). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.c, cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium. Przekroczenie natomiast granicy państwowej jest dozwolone na podstawie dokumentów uprawniających do jej przekroczenia (art. 14 ust. 1 u.o.g.p). Treść powyższych przepisów wskazuje, że istotny z punktu widzenia realizacji prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państwa Członkowskiego jest sam fakt posiadania ważnego dokumentu, uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Państwa Członkowskiego. Ewentualne wezwanie funkcjonariuszy Straży Granicznej państw Unii Europejskiej, na jej granicach wewnętrznych, do okazania np. paszportu ma natomiast służyć potwierdzeniu prawa obywatela Unii (także członka rodziny obywatela Unii) do swobodnego przemieszczania się po jej obszarze. Skoro więc w dniu kontroli skarżący (będący mężem obywatelki Unii a więc także korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium Państw Członkowskich), posiadał (choć nie przy sobie), paszport białoruski z zamieszczonym niemieckim tytułem pobytowym, uprawniający do wjazdu i pobytu na terytorium Polski, to niedopuszczalne było twierdzenie organu pierwszej instancji, że przebywał on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na tym terytorium oraz, że niezgodnie z przepisami przekroczył granicę, co w konsekwencji dawało organowi pierwszej instancji podstawę do zastosowania wobec skarżącego sankcji w postaci zobowiązania do opuszczenia terytorium kraju. Uprawnienie do przekraczania granic wewnętrznych Unii w każdym miejscu bez odprawy granicznej nie zwalnia zatem od powinności posiadania przy sobie dokumentu uprawiającego do przekraczania granic, w czasie ich przekraczania. Nieposiadanie przy sobie takiego dokumentu, nie oznacza jednak braku posiadania uprawnienia do swobodnego przemieszczania się po obszarze Unii Europejskiej. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżone decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a), orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt. II wynika z obowiązku zastosowania przez sąd, przepisu art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata, w kwocie 240 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni dokonaną wykładnię prawa materialnego, która pozwoli na podjęcie stosownej decyzji.