II SA/Go 614/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 6 kwietnia 2018 r. do Sądu Rejonowego w [...] wpłynął wniosek D.C. (z dnia [...] marca 2018 r.) o udzielenie informacji publicznej w zakresie jakie czynności administracyjno-techniczne wykonywał Sąd Rejonowy Wydział Karny w grudniu 2017r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]) Prezes Sądu Rejonowego poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek dotyczy informacji nie gromadzonych w żaden sposób w rejestrach, aktach, księgach i sprawozdaniach sądu czyli dotyczy informacji przetworzonej , wobec czego wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji mających charakter przetworzony w zakresie wskazanym we wniosku, pod rygorem odmowy udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi wnioskodawca (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r.) sprecyzował, że żąda udzielenia informacji w zakresie wyjaśnienia treści i sensu przepisów kodeksu karnego wykonawczego – art. 78 i 79, a także § 29 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu wykonania kary pozbawienia wolności. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Prezes Sądu Rejonowego, powołując się na art. 104 § 1 k.p.a., art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w jego ocenie zapytanie wnioskodawcy nie stanowi informacji publicznej, a odnosi się do znajomości, a przede wszystkim wykładni, rozumienia wskazanych w piśmie przepisów prawa. Od powyższej decyzji D.C. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w [...], powołując się na art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w I instancji w całości. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną. Prezes Sądu Okręgowego uznał kwalifikację organu I Instancji w prawidłową stwierdzając, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż nie dotyczy dokumentów czy faktów, lecz stosowania obowiązującego prawa. Zdaniem organu odwoławczego aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się odnosić do sfery faktów, a domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje zastosowania w tym przypadku u.d.i.p. W konsekwencji Prezes Sądu Okręgowego uznał, iż żądane przez wnioskodawcę informacje w zakresie wyjaśnienia treści i sensu art. 78 i art. 79 kodeksu karnego wykonawczego oraz § 29 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie znajduje w sprawie zastosowania reżim tej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma, bez szczególnej formy, gdyż obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przewidział tylko w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. Mając zatem na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, co uzasadniało jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w związku z brakiem podstaw do wydania decyzji w sprawie. Na powyższą decyzję D.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2018. Poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot skargi stanowiła decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r., wydana na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą Prezes Sądu Okręgowego, po rozpoznaniu odwołania D.C. od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego odmawiającej udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r., uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w I instancji w całości. Na wstępie należy wyjaśnić, iż wniosek D.C. z dnia [...] kwietnia 2018 r., zmodyfikowany pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., złożony został w trybie u.d.i.p. Wnioskodawca ostatecznie zwrócił się do organu – Prezesa Sądu Rejonowego o udzielenia informacji w zakresie wyjaśnienia treści i sensu przepisów kodeksu karnego wykonawczego – art. 78 i 79, a także § 29 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu wykonania kary pozbawienia wolności. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, iż informacja objęta wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., przy czym organ I instancji odmówił udzielenia informacji publicznej w formie decyzji, a organ II instancji uznał, iż działanie organu winno przybrać formę pisma, a zatem konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości. W tej sytuacji rozpoznając skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był dokonać oceny czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną czy też taką informacją nie są, gdyż powyższe determinuje tryb postępowania i sposób rozpoznania wniosku przez organ. W związku z powyższym należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Są to informacje o strukturze, majątku , organizacji itd. podmiotów wykonujących zadania publiczne, o zasadach ich funkcjonowania, informacje o majątku publicznym i danych publicznych obejmujących: treść i postać dokumentów urzędowych treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Analizując treść żądania objętego wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej na tle przytoczonej powyżej definicji pojęcia informacji publicznej Sąd stwierdził, iż objęta wnioskiem D.C. informacja w zakresie wyjaśnienia treści i sensu art. 78 i art. 79 kodeksu karnego wykonawczego oraz § 29 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności, nie stanowi informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczy w istocie żądania dokonania przez organ interpretacji przepisów prawa (wykładni prawa). Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, iż informacja, której żąda skarżący – dokonanie wykładni przepisów prawa - nie stanowi informacji publicznej. Konsekwencją stwierdzenia, że informacja nie stanowi informacji publicznej, jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej, zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W sytuacji zatem, gdy informacja nie jest informacją publiczną organ informuje wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Interpretację taką potwierdza utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14). Z powyższych względów Sąd stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, mając na uwadze że organ prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając te decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ rozpatrujący odwołanie w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, a podstawą do dokonania powyższego rozstrzygnięcia jest uprzednie stwierdzenie jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się zakończenie postępowania w sprawach dostępu do informacji publicznej na ogólnych zasadach jako bezprzedmiotowe, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a wydanie decyzji nie znajduje oparcia w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 2419/17). Mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji