II SA/Go 616/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] w części – tiret pierwsze, II. uchyla decyzję Starosty Powiatu [...] w części – tiret drugie, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Postanowieniem [...] z upoważnienia Starosty S. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 5, 149 § 1 i 2, art.150 §1 kpa postanowił wznowić postępowanie w stosunku do decyzji ostatecznych : - [...] w sprawie przyznania W.L. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 lutego 2000 r. na okres i wysokości określonej ustawą, - [...] w sprawie wyłączenia W.L. z ewidencji bezrobotnych z dniem 1 sierpnia 2004 r. w związku z przejęciem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadań związanych z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych. Powodem dla którego organ postanowił wznowić postępowanie było uzyskanie w dniu 6 września 2006 r. informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G., że na podstawie nowych dodatkowych dokumentów W.L. posiada mniejszy staż pracy niż wymagany ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U z 1997 r. Nr 25 poz.128/, uprawniający ją do zasiłku przedemerytalnego. Jest to 29 lat 3 miesiące i 23 dni, w tym okres składkowy 21 lat, 9 miesięcy i 2 dni, a okres nieskładkowy 7 lat i 3 miesiące. Decyzją [...] z upoważnienia Starosty, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w S., na podstawie art. 37 j ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz.514 z późn. zm/ oraz art.151 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzje ostateczne wydane z upoważnienia Starosty S: -[...] w sprawie przyznania W.L. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 lutego 2000 r. na okres i w wysokości określonej ustawą oraz -[...] w sprawie wyłączenia W.L. z ewidencji bezrobotnych z dniem 1 sierpnia 2004 r., w związku z przejęciem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadań związanych z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych i orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 lutego 2000 r. Na skutek wniesionego odwołania przez W.L. od tej decyzji Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 19 kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, jako że decyzja ta została wydana z naruszeniem art.107 § 1 i 3 kpa . W dniu 25 maja 2007 r. z upoważnienia Starosty S. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w S. wydał decyzję [...] na podstawie art.37 j ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz.514 z późn. zm./ oraz art.150d ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. Nr 99 poz.1001 z późn. zm./ po wznowieniu postępowania uchylił decyzje ostateczne wydane z upoważnienia Starosty S.: -[...] w sprawie nabycia przez W.L. – zam. w S. [...] – prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 lutego 2000 r. na okres i w wysokości określonej ustawą, -[...] w sprawie wyłączenia W.L. z ewidencji bezrobotnych z dniem 1 sierpnia 2004 r. w związku z przejęciem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadań związanych z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych i orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 lutego 2000 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zasiłek przedemerytalny został przyznany skarżącej zgodnie z art.37 j ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który to stanowi, iż zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn. Zasiłek przedemerytalny został W.L. przyznany decyzją z dnia [...] w oparciu o informację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...], do której został dołączony druk z wyliczonymi okresami składkowymi i nieskładkowymi, wynoszącymi łącznie 30 lat, 5 miesięcy i 16 dni /w tym okresy składkowe 30 lat, 3 miesiące i 8 dni oraz okresy nieskładkowe w wymiarze 2 miesięcy i 8 dni/. Powyższa informacja potwierdzała, że skarżąca spełnia wymogi do nabycia świadczenia przedemerytalnego. Dnia 6 września 2006 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. nr [...] informujące, iż w wyniku złożonych prze W.L. nowych dodatkowych dokumentów – do wyliczenia kapitału początkowego – został zweryfikowany staż pracy do ustalenia zasiłku przedemerytalnego. Wynosi on 29 lat, 3 miesiące, i 23 dni /w tym okres składkowy 21 lat, 9 miesięcy i 2 dnia oraz okres nieskładkowy 7 lat i 3 miesiące/. Zgodnie z art. 150d ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. Nr 99 poz.1001 z późn. zm/. prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej /zainteresowanej/ lub z urzędu, jeżeli po dniu podjęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności, o których mowa w art.145 § 1 oraz art.156 § 1 kpa, powodujące wznowienie postępowania lub stwierdzające nieważność decyzji. Zatem ten przepis pozwolił organowi na uchylenie decyzji ostatecznych przyznających skarżącej prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 lutego 2000 r. i wyłączenia z dniem 1 sierpnia 2004 r. z ewidencji bezrobotnych w związku z przejęciem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadań związanych z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych. Od powyższej decyzji W.L. odwołała się do Wojewody Lubuskiego podając w uzasadnieniu, że przy ubieganiu się o zasiłek przedemerytalny złożyła dokumenty, które wystawił jej zakład pracy i których nie kwestionował Powiatowy Urząd Pracy w S.. Urząd ten wyliczył, że posiada na postawie świadectw pracy okres zatrudnienia wynoszący 30 lat, 3 miesiące i 8 dni oraz okresy nieskładkowe w wymiarze 2 miesięcy i 8 dni. W żaden sposób skarżąca nie miała wpływu na wystawione świadectwa pracy ani na ich ocenę przez organ przyznający ten zasiłek. W żaden sposób skarżąca nie może pogodzić się, że jest obciążona winą za zaistniały stan tym bardziej, że w jej ocenie to organ chce zwalić winę na słabszą stronę, jaką jest osoba ubiegająca się o zasiłek. W jej ocenie wystarczy odrobina dobrej woli dla załatwienia tej sprawy, bowiem podjęła pracę i ewentualny okres brakujący do uzyskania emerytury dorobi i problem przestanie istnieć. Decyzją [...] Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art.150d ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. Nr 99 poz.1001/ mówiący, że prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej lub z urzędu, jeżeli po dniu przejęcia przez ZUS wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności określone w art.145 § 1 oraz w art. 156 § 1 kpa. Stosownie zatem do tej normy prawnej organ uznał, że istnieją podstawy dla wznowienia postępowania, gdyż nowe okoliczności faktyczne wyszły na jaw przez dostarczenie przez stronę nowych dokumentów do ustalenia kapitału początkowego – ujawnione zostały po dniu przejęcia przez ZUS tj. po 1 sierpnia 2004 r. wypłaty zasiłku przedemerytalnego, o czym ten organ powiadomił powiatowy urząd pracy pismem z dnia 11 grudnia 2006 r. Z pisma tego wynika, że do poprzednich dokumentów nie dołączono dokumentów stwierdzających przebywanie na zasiłkach chorobowych w zatrudnieniu, korzystanie z urlopów wychowawczych oraz nie była uwzględniona przerwa w zatrudnieniu od 1 września 1971 r. do 25 października 1971 r. i w związku z tym udowodniony okres uprawniający do zasiłku przedemerytalnego określony w art.37 j ust.1 pkt.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie wynosi co najmniej 30 lat. Ta zatem okoliczność była podstawą dla prawidłowego orzeczenia przez organ I instancji o uchyleniu decyzji ostatecznych i utrzymaniu w mocy przez organ II instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W.L. domagając się uchylenia decyzji Wojewody Lubuskiego. W uzasadnieniu skargi podała, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, bowiem ubiegając się o zasiłek przedłożyła dokumenty jakie otrzymała z zakładu pracy i z których to wynikało, że posiada wymagany okres zatrudnienia. Były to świadectwa pracy od byłego pracodawcy i nie było w nich wyszczególnionych okresów korzystania z urlopów wychowawczych czy bezpłatnych. Nikt z resztą o takie wyszczególnienia w organie się nie domagał. Otrzymując świadectwo pracy sądziła, że jest ono sporządzone prawidłowo, tym bardziej, że i organ ich nie kwestionował. Dodała ponadto, że jest pracownikiem fizycznym i nie zna się na zasadach wystawiania świadectw pracy. Nie czuje się winna zaistniałej sytuacji i nie wie, dlaczego ona a nie organ ma ponosić konsekwencje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prokurator Prokuratury Rejonowej w G., która na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. przystąpiła do sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie są decyzje Wojewody Lubuskiego z dnia 9 lipca 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. [...], wydane po wznowieniu postępowania w przedmiocie nabycia przez W.L. od dnia [...] zasiłku przedemerytalnego decyzją [...] oraz w przedmiocie wyłączenia W.L. z ewidencji bezrobotnych z dniem [...]. Na podstawie art. 150d ustawy z 20 kwietnia 2006 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. nr 99 poz. 1001 z późn. zm.) organ I instancji uchylił decyzje Starosty S. z [...] i orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego skarżącej. W ocenie organu art. 150d wyżej cytowanej ustawy dawał podstawę do ponownego ustalenia z urzędu prawa do zasiłku emerytalnego, bowiem wyszły na jaw nowe istotne okoliczności faktyczne i dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Okoliczności i dowody istniały w ocenie organu w dniu wydania decyzji, ale nie były znane organowi, który wydawał decyzję. Dowodem tym dla organu jest pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. z dnia 6 września 2006 r. (data wpływu do Powiatowego Urzędu Pracy w S.), z którego wynika, że do wyliczenia kapitału początkowego został zweryfikowany staż pracy skarżącej z dotychczasowych 30 lat, 5 miesięcy i 16 dni (w tym okresy składkowe 30 lat, 3 miesiące i 8 dni oraz okresy nieskładkowe 2 miesiące i 8 dni) na 29 lat, 3 miesiące i 23 dni – (w tym okres składkowy 21 lat, 9 miesięcy i 2 dni oraz okres nieskładkowy 7 lat i 3 miesiące). Pomijając fakt błędu matematycznego w tym nowym zweryfikowanym wyliczeniu okresu zatrudnienia skarżącej (bowiem okres składkowy 21 lat, 9 miesięcy i 2 dni plus okres nieskładkowy 7 lat i 3 miesiące w żaden sposób nie daje łącznie 29 lat, 3 miesiące i 23 dni, a jedynie 29 lat i 2 dni), żaden organ, zarówno I jak i II instancji nie wykazał, które dokładnie okresy pracy poprzednio zostały zaliczone jako podstawa do zasiłku przedemerytalnego, a które obecnie zostały zweryfikowane. Okoliczność ta zatem pozostaje poza zakresem oceny Sądu, skoro w uzasadnieniach obu organów ta okoliczność faktyczna nie jest opisana. W aktach administracyjnych co prawda znajdują się wydruki komputerowe, lecz sposób ich ujęcia jest możliwy do oceny jedynie matematycznej a nie merytorycznej. Organ II instancji w swym uzasadnieniu napomyka, iż przy ponownym naliczaniu długości okresu zatrudnienia nie uwzględniono przebywania skarżącej na zasiłkach chorobowych w zatrudnieniu i korzystania z urlopów wychowawczych oraz nie uwzględniono przerwy w zatrudnieniu od 1 września 1971 r. do 25 października 1971 r. Jednakże tak ogólnikowe określenie wyklucza dokonanie przez Sąd prawidłowości i zgodności z prawem tej decyzji. Nadto uzasadnienia organów I i II decyzji nie zawierają także wyjaśnień faktycznych i prawnych co do wyłączenia W.L. z ewidencji bezrobotnych z dniem 1 sierpnia 2004 r. w związku z przejęciem przez ZUS zadań związanych z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i jako takie mogłyby być podstawą dla uchylenia decyzji przez Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie natomiast Sąd uznał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dające podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z utartym orzecznictwem i stanowiskiem doktryny o "rażącym naruszeniu prawa" mówimy w przypadkach naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumowaniu. I tak jest w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w wyniku postanowienia z dnia 19 marca 2007 r. o wznowieniu postępowania w stosunku do decyzji ostatecznych Starosty S. z [...] w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego i z 31 lipca 2006 r. w sprawie wyłączenia z ewidencji bezrobotnych. Zauważyć należy, iż w przypadku decyzji z 17 marca 2000 r. doręczonej W.L. w tym dniu, minął okres 5 lat, o którym mowa w art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5. Przepis ten zawiera negatywną przesłankę uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło – z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który wydał decyzję – 5 lat. W niniejszej sprawie taki przypadek zachodzi. Dotychczasową decyzję doręczono skarżącej odnośnie zasiłku przedemerytalnego 17 marca 2000 r., a decyzje wydano po wznowieniu postępowania 23 maja 2007 r. W takim przypadku ustawodawca w art. 151 § 2 kpa pozwala organowi administracji, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 150d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Dlatego też z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w części dotyczącej zasiłku przedemerytalnego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty S., a w pozostałej części decyzję organu I instancji uchylił i na podstawie art. 152 orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.