II SA/Go 618/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. nr [...]. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznał W.M. uprawnienia kombatanckie z tytułu wskazanego w art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 276; dalej ustawa o kombatantach), zgodnie z którym uprawnienia kombatanckie przysługują osobom, które przebywały z przyczyn politycznych religijnych i narodowościowych na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że materiał dowodowy sprawy pozwala na uznanie, że wnioskujący przebywał na przymusowym zesłaniu w ZSRR i przyznanie mu uprawnień kombatanckich. W związku z tym, że "nie jest możliwe precyzyjne ustalenie okresu przebywania strony na przymusowym zesłaniu, w sprawie zastosowano art. 5 cyt. ustawy" (chodzi o art. 5 ustawy o kombatantach). 2. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się o przyznanie mu uprawnień kombatanckich za okres od urodzenia to jest [...] stycznia 1942 r do września 1956, podnosząc że taki był faktycznie jego okres przebywania na zesłaniu, co potwierdzają złożone dokumenty i jego zeznania. 3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ daje wiarę i nie kwestionuje faktu zesłania rodziny strony w 1940 r. do miasta [...] w rejonie [...], gdzie w 1942 r. urodził się skarżący jednak, zdaniem organu, w sprawie brak dowodów potwierdzających dokładny okres pozostawania na zesłaniu. W aktach sprawy znajduje się tłumaczenie zaświadczenia szkolnego, z którego wynika, że w okresie od [...] października 1956 r. do [...] września 1957 r. wnioskodawca uczył się w szkole średniej w miejscowości [...], jednak z załączonego dokumentu nie wynika, kiedy strona powróciła z zesłania. Z uwagi na brak dowodów w sprawie umożliwiających ustalenie konkretnego okresu podlegania represjom wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy o kombatantach, organ przyjął, okres podlegania represjom w wymiarze 1 miesiąca opierając się na treści art. 5 ustawy kombatanckiej. 4. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu W.M. zarzucił zaskarżonej decyzji uchybienie polegające na błędnym ustaleniu i uznaniu okresu przebywania na zesłaniu. Wskazał, że faktycznie przebywał na zesłaniu od daty urodzenia czyli [...] stycznia 1942r. do września 1956 r., co przedstawił w dokumentach złożonych w sprawie. Nadto po otrzymaniu decyzji uzyskał od siostry mieszkającej na Ukrainie, dokument o miejscu śmierci ojca w czerwcu 1956 r., z którym rodzina przebywała razem na zesłaniu. Po śmierci ojca - we wrześniu 1956 r. wrócił z całą rodziną z zesłania do miejscowości zamieszkania przed zesłaniem. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zgodnie z § 2 wskazanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że zachodzi w sprawie kwalifikowane naruszenie prawa. 7. Zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach przepisy tej ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR. W niniejszej sprawie organy uznały, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do uznania, iż W.M. przebywał na zesłaniu w ZSRR, co było spowodowane represjami wobec rodziców strony (skarżący urodził się bowiem już na zesłaniu). Jak wynika z treści obu decyzji organ wskazując na brak danych do ustalenia okresu pobytu wnioskodawcy na zesłaniu zastosował art. 5 ustawy o kombatantach, zgodnie z którym okresy, o których mowa w art. 1 ust. 2 oraz w art. 2-4, ustala się w miesiącach. W przypadku braku danych do ustalenia takiego okresu, przyjmuje się okres w wymiarze jednego miesiąca. 8. Rozpoznając zasadność skargi wskazać należy, że pierwsza decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie okresu przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzja administracyjna w pewnych sytuacjach może nie posiadać uzasadnienia, może mieć nawet uzasadnienie słabe, a być trafna, ale musi mieć rozstrzygnięcie. Ten element wynika wprost z przepisu proceduralnego to jest art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.). Taka regulacja ma z kolei uzasadnienie w koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa bowiem rozstrzygnięcie uznawane jest za wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego rozstrzygające sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Dlatego wymaga się by rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, było sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia (por. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A Wróbel, SIP LEX, teza do art. 107; por. również wyrok NSA 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15, CBOSA) Nie jest zatem dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu. Element uzasadnienia, (swoją drogą polegający tylko na powołaniu art. 5 ustawy o kombatantach, bez przytoczenia stronie treści tego przepisu i jego konsekwencji prawnych dla sprawy), nie spełnia zatem elementarnego wymogu wynikającego z art. 107 § 1 pkt 5. Utrzymanie w mocy tej decyzji, bez jej korekty w trybie art. 138 § pkt 2 k.p.a. przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozparzenie sprawy oznaczało powielenie istotnej wady prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Już ta wada wystarcza i zarazem obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. 9. Mając na względzie przedmiot sprawy i jej uwarunkowania oraz sytuacje skarżącego należało odnieść się do meritum skargi. W ocenie Sądu skargę należy uznać za uzasadnioną w związku z niedokładnym rozważeniem przez organ administracji okoliczności związanych z długością pobytu skarżącego na przymusowym zesłaniu w ZSRR, przy czym wadliwość postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji bowiem organ naruszył przepis art. 5 ustawy o kombatantach. Mianowicie postępowanie w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o przepisy ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu, jest postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wynika natomiast obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych opiera się o zasady logicznego rozumowania. Można odmówić określonym dowodom wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny (patrz także B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, SIP LEX tezy do art. 80). 10. Uzasadnienia obu decyzji nie zawierają w zasadzie żadnej oceny dowodów, czy to dokumentowych, czy w postaci oświadczeń skarżącego. Zdaje się też, że organ myli kwestie udokumentowania wniosku od udowodnienia przesłanek nabycia uprawnień, choć powinno być mu znane utrwalone orzecznictwo w tej od dawna już rozstrzyganej kwestii. Jak się bowiem wskazuje choć przepis art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach nakłada na stronę obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie zainteresowanej, to wymóg ten nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. przykładowo wyrok NSA z 25 marca 2003 r., V SA 145/02, wyroki WSA w Łodzi z 21 sierpnia 2007 r., II SA/Łd 429/07; WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 601/10; WSA w Poznaniu z 14 lipca 2010 r., II SA/Po 289/10; WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 886/11 oraz WSA w Krakowie z 22 maja 2015 r., II SA/Kr 243/15; dostępne w CBOSA). Wymóg udokumentowania wniosku nie zwalnia zatem organu administracji od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zgodzić należy się tu z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2005 r., II SA/PO 382/03, że wykładnia językowa przepisu art. 5 ustawy o kombatantach pozwala na przyjęcie okresu 1 miesiąca jedynie w przypadku braku danych pozwalających na dokonanie chociażby przybliżonych ustaleń. 11. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania przez organ, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie prawidłowych ustaleń w przedmiocie okresu zesłania, popartych głęboką i wszechstronną oceną całego materiału dowodowego według zasad wynikających z art. 80 k.p.a. mogło prowadzić do stwierdzenia nabycia przez skarżącego uprawnień kombatanckich z przyjęciem okresu represji w większym wymiarze niż jeden miesiąc. Tym samym naruszył organ również przepis art. 5 ustawy o kombatantach, bowiem w świetle okoliczności sprawy przesłanka braku danych do ustalenia okresu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach nie została przez organ wykazana. W sprawie są bowiem dowody pozwalające na inną ocenę tylko należy je dokładnie i szczegółowo rozważyć, pamiętając o tym, że dowodami w postępowaniu administracyjnym nie są tylko dowody dokumentowe. Konieczne jest zatem odniesienie się również do twierdzeń skarżącego w aspekcie innych dowodów zgromadzonych w sprawie. 12. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w części oznaczonej punktem drugim, w zakresie ustalenia okresu represji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie związany powyżej przedstawioną oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) Organ winien zatem rozstrzygnąć o istocie sprawy zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 4 ust.1 pkt 3 lit. b i art. 5 ustawy o kombatantach czyli okres przymusowego zesłania i deportacji w ZSRR uczynić elementem rozstrzygnięcia (pkt 8 uzasadnienia). W celu ustalenia tego okresu dokonać prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem uwag poczynionych w punktach 9 oraz 10 niniejszego uzasadnienia celem dokonania ustaleń odnośnie spornego okresu, w jakim skarżący przebywał na zesłaniu w ZSRR, zgodnie z przesłanką wskazaną w art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach.