II SA/Go 620/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi G.M., M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. 1. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wójt Gminy ustalił dla G. i M.M. opłatę adiacencką w wysokości 1597 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...], położonej w [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. 2. W następstwie wniesionego przez stronę odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchyliło pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. 3. Wnioskiem z [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej, zarzucając jej rażące naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. 4. W związku z wnioskiem Wójta Gminy, SKO pismem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] zwróciło się do G. i M.M. o pisemne ustosunkowanie się do treści wniosku. 5. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] SKO, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a stwierdziło nieważność swojej decyzji z [...] stycznia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że przyczyny uchylenia decyzji Wójta Gminy wskazane przez Kolegium w decyzji kasacyjnej (wobec stwierdzenia niezachowania przez organ I instancji terminu ustalenia opłaty adiacenckiej z zachowaniem ustawowego trzy letniego terminu przedawnienia), takie jak: błędne określenie wysokości opłaty adiacenckiej, niedostateczne wyjaśnienie odbioru końcowego robót związanych z wykonaniem sieci kanalizacyjnej, zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z dowodami w sprawie przed aktualizacją operatu szacunkowego, nie uzasadniały podjęcia decyzji kasacyjnej. Stąd też decyzja SKO z [...] stycznia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. 6. Pismem z [...] lutego 2010 r. G.M. zwróciła się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy. 7. Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a, tzn. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Żadne natomiast inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna w tym wypadku wykładnia rozszerzająca. SKO wskazało ponadto, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 22 września 1981 r., II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) podkreślił, że jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę po ponownego rozpatrzenia. Takie nieuzasadnione działanie organu odwoławczego jest rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. SKO wyjaśniło ponadto, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji SKO z [...] stycznia 2009 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy z [...] grudnia 2008 nr [...] przez SKO decyzją z [...] stycznia 2010 r. w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy z [...] grudnia 2008 r. nr [...] ustalająca opłatę adiacencką stronie w wysokości 1597 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Od przedmiotowej decyzji strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie, w związku z czym po rozpatrzeniu (ponownemu) przez SKO będzie podlegać odwołanie strony z [...] grudnia 2008 r. Odwołanie to stanowi podstawowy i prawnie skuteczny środek odwoławczy strony od przedmiotowej decyzji Wójta Gminy. 8. Powyższa decyzja SKO stała się przedmiotem skargi G. i M.M. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. 9. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 10. Skarga okazała się uzasadniona. 11. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpatrywanej sprawie SKO stwierdzając nieważność decyzji własnej z [...] stycznia 2009 r. nr [...], uchylającej decyzję Wójta Gminy z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, działało na wniosek Wójta Gminy z [...] grudnia 2009 r. Wynika to z treści zaskarżonej decyzji, decyzji wydanej przez SKO w I instancji, jak i pisma tego organu z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Podkreślenia wymaga, iż w ugruntowanym orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że w przypadku, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., organ ten może "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, niepubl., uchwała 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.). Pogląd ten został przyjęty również przez przedstawicieli nauki prawa, którzy podnoszą dodatkowo, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, 42-43, T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79, E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40). 12. W ocenie sądu Wójt Gminy nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Okoliczność, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji SKO wystąpił Wójt Gminy, który to organ załatwił indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej (decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...], ustalającą opłatę adiacencką), stanowi podmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Jak wskazano bowiem wyżej, powierzenie Wójtowi Gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. 13. SKO uchylając decyzję Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej wskazało, że podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej – stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w listopadzie 2007 r., który zaktualizowany został w listopadzie 2008 r. Organ stwierdził jednak, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, iż w sprawie faktycznie mamy do czynienia z nowym operatem szacunkowym, gdyż wzrost wartości nieruchomości o 2,42 zł/m2 jest inny niż w oparcie z listopada 2007 r. (2,68 zł/m2), a zatem aktualizacja nie odbyła się zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Niezależnie od tego SKO wskazało, że strony postępowania nie miały możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, albowiem pismo organu I instancji z [...] października 2008 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym doręczone zostało 22 października 2008 r., podczas, gdy nowy operat szacunkowy sporządzono w listopadzie 2008 r. tj. już po zawiadomieniu. Organ uznał, iż stanowi to istotne uchybienie przepisom art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. SKO przedstawiło także swoje zastrzeżenia do sporządzonego operatu. Nadto jako podstawę wydania decyzji kasacyjnej SKO wskazało niepoinformowanie stron postępowania przed wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Organ wskazał także, iż z treści decyzji nie wynika z jakich środków wybudowana została sieć kanalizacyjna, oraz czy właściciele nieruchomości ponosili nakłady na rzecz budowy tego urządzenia infrastruktury technicznej. Powyższe przesądza o tym, iż SKO uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia dostatecznie wykazało, że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zwłaszcza dokonania oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty. 14. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ) zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić. O tym, że wymienione w pkt I wyroku decyzje nie podlegają wykonaniu sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy.