II SA/Go 622/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. [...] marca 2019 r. na punkcie kontrolnym na drodze krajowej nr [...] w [...] - wyjazd do Niemiec został zatrzymany przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do kontroli drogowej autobus marki [...] o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował pracownik firmy Z. Pojazdem wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy osób - przewóz pracowników na trasie Polska - Niemcy. W trakcie czynności kontrolnych kierujący okazał: licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób wydaną na rzecz Z.D., dowód rejestracyjny autobusu oraz książkę nr [...] z formularzami przejazdu, w tym formularzem wypełnionym na dzień kontroli, tj. [...] marca 2019 r. z [...] do [...] i z powrotem. Kierowca jednocześnie oświadczył, że takie przewozy wykonywane są codziennie, z tego samego miejsca w [...] do miejsca docelowego w [...] (Niemcy). Są to pracownicy przewożeni do pracy. Dodatkowo kierowca okazał zeszyt, w którym każdy z pasażerów wpisywał się z imienia i nazwiska. Kierowca nie okazał zezwolenia na regularny przewóz osób. Kontrolujący stwierdzili więc wykonywanie międzynarodowego przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł za naruszenie określone pod pozycją lp. 2.1.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej jako u.t.d.), tj. wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego pozwolenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że organ I instancji posługuje się własną interpretacją przepisów. Odwołujący podkreślił, że przewozi osoby w sposób nieregularny i nie jest to stała linia. Lista, na którą wpisują się potencjalni, różni pasażerowie ma na celu ustalenie, czy są chętni na kolejne przejazdy, czy też nie. Jeżeli nie ma chętnych, autobus wówczas nie jedzie. Potwierdzeniem powyższego są dane cyfrowe z tachografu kontrolowanego autobusu. Odwołujący zauważył, że w chwili kontroli kierowca oświadczył wprost kontrolującym, że wykonuje przewóz okazjonalny, jednakże w toku jej przebiegu został zmanipulowany przez kontrolujących i dlatego później zeznał, że wykonuje przewóz regularny osób. Na tę chwilę kierowca jest w stanie sprostować swoje zeznania, gdyż nie zgadza się z ich interpretacją. Oprócz pomijania istotnych dla sprawy faktów w opinii odwołującego, organ I instancji naruszył również art. 6, 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, GITD decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji GITD opisał przebieg sprawy oraz ustalenia organu I instancji powołując in extenso treść przepisów art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 20, art. 21 ust.1 pkt 1 oraz art. 87 ust. 1 pkt 2a i art. 92a ust. 1 u.t.d.. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 1 u.t.d., zezwolenie, o którym mowa w art. 18, wydaje się, na wniosek przedsiębiorcy, na czas nie dłuższy niż 51at na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych. W myśl art. 20 u.t.d., w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. W myśl zaś art. 87 ust. 1 pkt 2a u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób, przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. W ocenie organu odwoławczego przewozy wykonywane przez skarżącego spełniają przesłanki przewozu regularnego specjalnego, ponieważ codziennie (cyklicznie) mniej więcej w stałych godzinach, na ustalonej trasie byli przewożeni pracownicy do zakładu pracy. Przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Tym samym strona powinna na dzień kontroli posiadać stosowne zezwolenie na wykonywanie tego rodzaju przewozów regularnych, a takowego nie posiadała, czego dowodem jest pismo z Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD z dnia [...] marca 2019 r. znajdujące się w aktach sprawy. Ponadto przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE z 14.11.2009 r. L.300/88), wskazują, że przewozy pracowników są klasycznym przykładem przewozów regularnych specjalnych. Okazjonalne zmiany godzin przejazdu nie oznaczają, że takie przewozy tracą charakter regularności. Zgodnie z u.t.d. jest to dopuszczalne, gdy nie jest to zależne od strony. Obok przewozów regularnych specjalnych można także wykonywać przewozy okazjonalne. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Brak wpływu i niemożliwość przewidzenia naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swojej odpowiedzialności. Przewoźnik profesjonalnie trudniący się przewozem osób (posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób) powinien nie tylko znać przepisy obowiązującego prawa, ale i przestrzegać ich. Skoro skarżący nie posiadał wymaganego uprawnienia (zezwolenia na międzynarodowe przewozy regularne specjalne), to nie powinien była ich wykonywać, w przeciwnym razie sam przyczynił się do stwierdzonego naruszenia i świadomie naraził się na karę pieniężną. Strona postępowania, jeżeli chce z określonych faktów wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, powinna fakty te udowodnić i wykazać się jakąś inicjatywą dowodową. W przedmiotowej sprawie, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność wadliwego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Odnosząc się do twierdzenia strony, iż potwierdzeniem nieregularności kontrolowanego przewozu są dane cyfrowe z tachografu kontrolowanego autobusu organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że na karcie kierowcy, czy też danych w tachografie cyfrowym autobusu nie znajdują się informacje dotyczące charakteru przewozu, lecz jedynie trasy, godzin przejazdu i stanu licznika pojazdu. Powyższe dane nie mogły stanowić dowodu na wykonywanie przez stronę przewozu o charakterze nieregularnym. Organ podkreślił, że treść zeznań kierowcy, jak i pasażerki nie budzą wątpliwości organu, co do ich wiarygodności. Są one spójne, logiczne i potwierdzają charakter wykonywanego przez stronę przewozu osób. Organ odwoławczy nie mógł również uwzględnić zarzutu strony, co do zmanipulowania kierowcy przez kontrolujących, albowiem nie ma to potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Kierowca mógł odmówić podpisania protokołu z zeznań, jak i mógł wnieść do niego zastrzeżenia. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do całej problematyki sprawy. Tym samym prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Swoje zaś rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli i prawidłowo dokonał jego wszechstronnej oceny. Organ II instancji nie doszukał się też niestaranności po stronie organu I instancji, a także nie znalazł błędów w składni i interpunkcji w dokumentacji przesyłanej do strony, zawiadomienia i wezwania wysyłane do skarżącego były zrozumiałe i czytelne. W skardze złożonej do tutejszego sądu z zachowaniem warunków formalnych i terminu, Z.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów – oświadczeń pasażerów skarżącego na okoliczność okazjonalnego charakteru świadczonych przewozów oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji WITD z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sytuacji, gdy organ zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy, a naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 u.t.d. przez przyjęcie, że usługa transportu jaką wykonuje skarżący przewożąc pracowników stanowi regularny przewóz specjalny wymagający uzyskania stosownego zezwolenia, podczas gdy usługa ta w rzeczywistości nie może zostać zaliczona do przewozu regularnego w rozumieniu ustawy, gdyż w okolicznościach wykonywania usług świadczonych przez skarżącego pozbawiona jest cech regularności w rozumieniu u.t.d., co powoduje, że nie wymaga ona uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego; 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. polegające na tym, że organy administracji obu instancji zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnie oraz niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęły, że usługi świadczone przez skarżącego odpowiadają definicji przewozu regularnego specjalnego, w sytuacji gdy wyjaśnienia skarżącego wskazywały, że zmienne godziny przywozu i odwozu pracowników jak i ich nieregularność wynikają z danych zarejestrowanych na karcie kierowcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący nie posiadał stosownego zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów u.t.d., tj. czy poddany w tej sprawie kontroli przewóz spełniał przesłanki warunkujące uznanie go za przewóz regularny specjalny. Rozstrzygając ten spór przywołać należy treść art. 92a ust. 1 u.t.d. Zgodnie z jego treścią podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ww. przepisie, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust. 7 u.t.d.). Jednym z tych naruszeń jest wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia (l.p. 2.1.1. załącznika nr 3 do cytowanej ustawy), za które to naruszenie ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1983), zaś przewóz regularny specjalny – niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W orzecznictwie sądów administracyjny podkreśla się – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego. Dlatego też nie ma podstaw do tego aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania (zob. m.in. wyrok NSA z 27 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1179/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób (pasażerów; zob. m.in. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/13, CBOSA). Wystąpienie tych dwóch okoliczności pozwala zatem zakwalifikować określony przewóz jako przewóz regularny specjalny, o którym stanowi art. 4 pkt 9 u.t.d. Rację - zdaniem Sądu - ma organ twierdząc, że przewóz będący przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie posiadał wszystkie wskazane powyżej cechy charakterystyczne dla przewozu regularnego specjalnego. Obejmował on bowiem pewną określoną i zamkniętą grupę osób (pracowników zakładu I., znajdującego się w miejscowości [...]), a nadto miał charakter regularny, to jest powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach. O powyższym świadczą przede wszystkim zeznania świadków, tj. kierowcy zatrudnionego w firmie skarżącego - M.M. oraz pasażerki pojazdu – S.W. Kierujący pojazdem, pouczony o treści art. 233 Kodeksu karnego, zeznał, że w dniu kontroli pasażerów zabrał z [...] z okolicy przystanka PKS o godzinie 11:10. Zeznał, że godziny w których zabiera pasażerów, są to godziny stałe. Kierowca zeznał, że jedzie następnie do RFN do miejscowości [...], do miejsca punktu pracy, tam zostawia pasażerów i zabiera pasażerów z [...] o godzinie 14:15, którzy kończą pracę. Przesłuchana w charakterze świadka pasażerka – S.W. potwierdziła, że do pojazdu skarżącego wsiadła w [...], wpisując się na listę pasażerów. Zeznała, że autokar kursuje codziennie do tego samego miejsca pracy na terenie RFN. Na tę okoliczność organ dołączył do akt grafik przewozów. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przy ustaleniu - odnośnie przewozu regularnego specjalnego - czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną ich cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie, systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu, jeżeli natomiast tenże schemat zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, to fakt ten sam w sobie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu. Wyrażenie "w określonych odstępach czasu i określonymi trasami" nie oznacza, że raz określony rozkład nie może podlegać zmianom. Podnosi się jednocześnie, że rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest takie zorganizowanie przewozów osób i zawarcie takich umów, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie (zob. m.in. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 512/12, CBOSA). Uwzględniając powyższe uznać należy, że skarżący wykonywał przewozy codziennie (cyklicznie), na określonej trasie i mniej więcej w stałych godzinach. Dokonując ustalenia czy wykonywany w dniu kontroli drogowej przewóz miał charakter regularny bez znaczenia pozostaje natomiast podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż czasami kierowca zatrudniony w firmie skarżącego (co zeznał podczas przesłuchania w charakterze świadka), udając się w kierunku, zabiera po drodze innych pasażerów. Ta okoliczność nie powoduje bowiem, że przewóz taki nabiera charakteru przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostała kwestia nie zbadana przez organ a dotycząca danych z tachografu kontrolowanego pojazdu. Słusznie bowiem uznał organ, że na karcie kierowcy czy danych w tachografie cyfrowym pojazdu nie znajdują się informacje dotyczące charakteru przewozu lecz jedynie przejechanej przez pojazd drogi, godzin przejazdu i stanu licznika pojazdu oraz aktywności kierowcy, czyli okresów jego jazdy. W związku z powyższym, wbrew zarzutom skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 u.t.d. W świetle powyższych twierdzeń w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7 K.p.a. Organ pierwszej instancji zgromadził w sposób wyczerpujący istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, dokonując jego wszechstronnej analizy, w wyniku której prawidłowo ustalił, że wykonywany przez skarżącego przewóz stanowił przewóz regularny specjalny. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).