II SA/Go 623/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie składowania odpadów oddala skargę. 1. Zarządzeniem pokontrolnym z [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakazał M.Z.B. - kierownikowi kontrolowanej jednostki – E. sp. z o.o. oddział w Polsce (dalej spółka) magazynowanie odpadów w miejscach określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Terminy realizacji obowiązku określono jako stały. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że na podstawie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu w dniach [...] kwietnia do [...] maja 2019 r. w siedzibie spółki stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalono, że spółka, niezgodnie z powołaną wyżej decyzją magazynuje odpady na działce [...], a zezwolenie obejmuje jedynie działkę nr [...]. Do zarządzenia pokontrolnego dołączono protokół kontroli. 2. Na zarządzenie to w trybie określonym w przepisie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę wniosła spółka w części dotyczącej zobowiązania M.Z.B. do zaprzestania zbierania odpadów na działce nr [...] oraz do przesłania organowi pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do dnia 30 września 2019 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego we wskazanej części zarzucono mu: - naruszenie przepisów podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2019 poz. 1396) polegające na tym, że przeprowadzona kontra nie pozwoliła na dokonanie bezspornych ustaleń co do nieruchomości, na które to spółka posiada zezwolenie na magazynowanie odpadów; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie norm z art. 7a § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w przypadku, w którym w niniejszej sprawie istniała wątpliwość co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie jej uprawnienia, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7,art. 8 kpa, art. 77 § 1,art. 80 oraz 81 a § 1 k.p.a. polegające na niezwróceniu się przez organ do Prezydenta Miasta, celem wyjaśnienia zgłaszanych przez stronę wątpliwości odnośnie umocowania spółki do przechowywania odpadów na terenie działki nr [...] oraz w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że spółka nie posiada uprawnienia do składowania odpadów na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte a główny wątek argumentacji dotyczył tego, że organ bez wyjaśnienia pełnego stanu faktycznego i przedwcześnie uznał, iż spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...], które to zezwolenie zdaniem skarżącej jest objęte zezwoleniem Prezydenta Miasta. W związku z wątpliwościami dotyczącymi miejsc składowania odpadów wskazanych w tejże decyzji, spółka wystąpiła o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści tej decyzji i postępowanie to jest w toku. 3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Wskazał, że zezwolenie na magazynowanie odpadów obejmuje wyłącznie działkę nr [...], ta działka została wskazana we wniosku spółki jako miejsce zbierania i przetwarzania odpadów, a decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] nie została, na dzień wydania zaskarżonego aktu, zmieniona lub wzruszona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 powołanego wyżej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeśli chodzi o zaskarżalność zarządzenia pokontrolnego wydawanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska ugruntowane jest stanowisko, że zarządzenie takie stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 5. Przepisy art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowią, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej: 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2). 6. Przepis art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przewiduje dla osoby, która: 1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień; 2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem, sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Powyższe oznacza, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są z jednej strony inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 3/2011, s. 92). 7. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to jedynie przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się jednak przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12) co nie oznacza, że w tym postępowaniu nie obowiązuje zasady ogólne kodeksu, ale reżim tego postępowania realizuje się w trybie szczególnym, który nie obejmuje wszystkich wymogów kodeksowych. 7. Istotne dla niniejszej sprawy jest to, że zaskarżeniu do sądu podlega tylko ten zakres zarządzenia, który dotyczył skierowanych przez organ do kierownika jednostki obowiązków w odniesieniu wyłącznie do działki nr [...]. W tym bowiem zakresie skarżąca powoływała się na przedwczesność i niepełność ustaleń organu dotyczących braku zezwolenia spółce zbierania odpadów na tejże działce. Niesporne i wynikające również z rejestru przedsiębiorców oraz upoważnienia znajdującego się w aktach było to, że zobowiązanie zostało skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki – M.Z.B., reprezentującego polski odział spółki. Osoba ta była również upoważniona do reprezentowania spółki w czasie kontroli i podpisania jej protokołu. W zakresie, który tyczy się skargi organ prawidłowo i zgodnie z prawem ustalił, że spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...]. Z treści powoływanej przez spółkę decyzji Prezydenta Miasta z Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] wynika jednoznacznie i jasno, że spółka posiada zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym [...]. To, że spółka zainicjowała postępowania mające na celu modyfikację treści tej decyzji nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Tak, jak w poprzednio rozstrzyganych przez tutejszy sąd sprawach spółki (sprawy II SA/Go 472/18 oraz II SA/Go 788/18) wskazać należy, że w dacie prowadzenia kontroli, dokonywania ustaleń i wydania zarządzenia pokontrolnego spółka nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym [...]. 8. Nie było w sprawie potrzeby oczekiwania na wyniki postępowań wszczynanych przez spółkę, a dotyczących wydanej decyzji. Istotą postępowania określonego w art. 11 i 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest nakaz szybkiego reagowania przez organ, w prawnie określonej formie, na stwierdzone w toku kontroli przypadki naruszenia przepisów chroniących środowisko naturalne. Stąd też zadaniem organu jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie koniecznym do kwalifikacji ewentualnych naruszeń prawa w zakresie tylko tego postępowania. Liczy się zatem ten stan faktyczny i prawny, jaki istnieje na moment wydania zarządzenia pokontrolnego. Środowisko naturalne jest bowiem na tyle istotnym dobrem, że nie może oczekiwać na prawomocne zakończenie wielopiętrowych i licznych spraw inicjowanych przez spółkę podważających treść ostatecznej decyzji i w ten sposób uniemożliwianych jej wykonywanie. Nie było zatem podstaw do zawieszania postępowania lub oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wykładni treści decyzji. To, że na jakimś etapie postępowania organ przychylił się do wniosku spółki, nie jest argumentem na rzecz legalności tego postępowania. Z tych względów postawione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ponieważ w sprawie nie stwierdzono jakichkolwiek naruszeń prawa materialnego lub procesowego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego zarządzenia, jak również wad kwalifikowanych, skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).