II SA/Go 624/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. W.L. wystąpiła do Starosty o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszy Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier technicznych – zakup protezy zębowej. Do wniosku załączyła kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2010 r. oraz zaświadczenie z Komendy Powiatowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2023 r., potwierdzające pożar budynku jednorodzinnego w [...]. We wniosku strona nie wskazała terminu rozpoczęcia realizacji zadania. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] organ poinformował stronę o nieprzyznaniu dofinansowania ze środków PFRON na w/w cel wskazując, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926 ze zm.) ze środków Funduszu może być dofinansowana likwidacja barier architektonicznych, technicznych i w komunikowaniu się w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Dofinansowania do zakupu protezy zębowej nie można zaliczyć do likwidacji bariery technicznej. Ponadto o dofinansowanie likwidacji barier technicznych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Zakup protez zębowych nie jest uzasadniony potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności ponieważ zgodnie za złożonym wnioskiem strona posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym o symbolach niepełnoprawności [...] (choroby neurologiczne), [...] (epilepsja), [...] (upośledzenie narządu ruchu). Od informacji z dnia [...] grudnia 2023 r. strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], po zakwalifikowaniu pisma organu I instancji jako decyzji administracyjnej, uchyliło ją w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji nie odpowiadało bowiem wymogom z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.). Nadto organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy naruszając tym samym art. 8 k.p.a., nie odniósł się do twierdzeń i argumentów strony naruszając art. 11 k.p.a., z treści rozstrzygnięcia nie wynika, czy zostało sporządzone przez pracownika działającego z upoważnienia organu (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie powiadomił także strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz nie pouczył strony o przysługującym środku odwoławczym (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Starosta odmówił przyznania W.L. dofinansowania ze środków PFRON do zakupu wnioskowanego sprzętu w postaci protezy zębowej. Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu, zgodnie z § 2 pkt 4 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r., ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości m.in. na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. O dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się m.in. na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych – osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności (§ 2 pkt 6). Dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu (§ 9 ust. 4). Z informacji załączonych do wniosku wynika, że sprzęt, o którego dofinansowanie strona się ubiega, został już przez nią zakupiony. Rachunek wystawiony dnia [...] grudnia 2023 r. za usługę stomatologiczną – protezę na kwotę 2.800 zł wskazuje, iż proteza ta została zakupiona, a płatność za nią nastąpiła przelewem dnia 14 listopada 2023 r. Strona dokonała zakupu protezy zębowej, na zakup której stara się o dofinansowanie przedmiotowym wnioskiem. We wniosku złożonym 15 listopada 2023 r. nie wskazała terminu rozpoczęcia realizacji zadania. Wniosek został złożony 15 listopada 2023 r., zaś zakup protezy został dokonany wcześniej, tzn. [...] listopada 2023 r. Z uwagi na dokonanie zakupu protezy przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków PFRON, zgodnie z § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia przyznanie stronie dofinansowania nie jest możliwe. Obowiązujące przepisy nie przewidują jakichkolwiek wyjątków od wprowadzonego w nim zakazu dofinansowania zakupu sprzętu przed przyznaniem dofinansowania i zawarciem umowy. Na skutek wniesienia przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wyjaśniło Kolegium w uzasadnieniu, zgodnie z § 9 ust. 4 przywołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. dofinansowanie ze środków Funduszu nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu. Informację o tym zawarto w "zasadach dofinansowania" na ostatniej stronie wniosku w pkt 4 przy czym strona potwierdziła podpisem, że zapoznała się z powyższymi zasadami i przyjmuje je do wiadomości. Będące przedmiotem wniosku dofinansowanie do zakupu protezy mogło zostać przyznane po przyznaniu środków i zawarciu umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. O konieczności spełnienia tego warunku skarżąca została poinformowana składając wniosek o przyznanie dofinansowania. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego dofinansowania zakupu protezy, bowiem w opisywanej sytuacji przyznanie stronie dofinansowania nie było możliwe. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego – "wadliwą wykładnię i interpretację przepisów prawnych, naruszenie prawa procesowego polegające na niezgodności sprawy ze stanem faktycznym oraz ze stanem prawnym oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie na przebieg i wynik sprawy", wnosząc o "zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W uzasadnieniu skargi, zawierającym również wyimki z orzecznictwa, zawarła obszerną argumentację mająca na celu wykazanie, iż zakup protezy zębowej mieścił się w zakresie stosowania rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i miał na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącej jako osoby niepełnosprawnej. W ocenie skarżącej organ odwoławczy, odmawiając przyznania dofinansowania, naruszył przepisy art. 32, art. 68 pkt 2 i art. 69 Konstytucji, w tym zasadę niedyskryminacji, przepisy art. 107 § 3 i art. 6, 7, 8, 9 i 80 k.p.a., a także przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44, ze zm.) oraz § 6 pkt 2, § 9 ust. 3 i § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Podkreśliła, że treścią obowiązku wynikającego z art. 69 Konstytucji jest "udzielanie pomocy osobom niepełnosprawnym, tak aby mogły prowadzić życie w społeczeństwie, co jest jedną z koniecznych przesłanek poszanowania godności człowieka", czego w niniejszej sprawie organy nie zrealizowały. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie złożył organ, natomiast skarżąca w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o rehabilitacji oraz przepisy wykonawcze – rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Stosownie do treści art. 35a ust. 1 pkt 4 w/w ustawy o rehabilitacji do zadań powiatu należy podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia skutków niepełnosprawności. Natomiast według art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Z kolei w art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zostało zawarte upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W jej wykonaniu regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. W myśl § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia, o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się – na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy (§ 10 rozporządzenia), który ma spełniać określone w § 11 rozporządzenia wymogi formalne i który w zakresie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, może być złożony w każdym czasie (§ 12 ust. 2). Stosownie zaś do treści § 9 ust. 2 dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych przysługuje oddzielnie na każdy rodzaj zadania. Istotny warunek zawarty został w § 9 ust. 4 rozporządzenia, w myśl którego dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie. Nadto w § 14 rozporządzenia wskazano, że podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca wnioskiem datowanym na [...] listopada 2023 r. wystąpiła do Starosty o sfinansowanie jej ze środków PFRON zakupu protezy zębowej wskazując jako kwotę wnioskowanego dofinansowania 2.800 zł, przy czym dofinansowanie to miało pokryć 100% kosztów realizacji zadania. W toku postępowania do wniosku załączyła m.in. rachunek za "usługę stomatologiczną – protezę", z którego wynika, iż zapłata została dokonana przelewem w dniu 14 listopada 2023 r. W ocenie organów, powołujących się na jednoznaczną treść § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r., zakup protezy nastąpił przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu, co uniemożliwia sfinansowanie go ze środków PFRON. Natomiast zdaniem skarżącej jest to wykładnia zbyt wąska i niezgodna z zasadami konstytucyjnymi, chroniącymi prawa osób niepełnosprawnych. W odwołaniu podniosła nadto, że jej wniosek został wysłany listem poleconym drogą pocztową dnia 10 listopada 2023 r., a dopiero po jego wysłaniu został dokonany na raty zakup protezy zębowej, co przeczy argumentacji organów, iż koszt realizacji zadania został poniesiony przez złożeniem wniosku. Oceniając zasadność skargi należy mieć na względzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, w myśl którego wymóg określony przepisem § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. (finansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie) obowiązuje i znajduje zastosowanie do wszystkich wniosków o dofinansowanie składanych na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji należących do zadań powiatu (art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d), uregulowanych we wskazanym wyżej rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 134/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis upoważniający zawiera delegację do wydania aktu wykonawczego także w zakresie "wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań". Hipoteza przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. niewątpliwie zawiera takie "wymagania". Mieści się zatem w zakresie delegacji ustawowej. Przepis określający ten wymóg jest jednoznaczny i nie może być interpretowany w sposób, który w istocie prowadzi do jego obchodzenia. W ocenie Sądu językowej wykładni tego przepisu nie sprzeciwiają się argumenty funkcjonalne (celowościowe), oparte na wskazanych w skardze przepisach Konstytucji. Przepis ten nie ogranicza i nie dyskryminuje osób niepełnosprawnych, gdyż sytuacja prawna każdego z niepełnosprawnych ubiegających się o dofinansowanie jest w jego świetle taka sama. Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy tego rozporządzenia określające inne wymogi wniosku, formalizuje procedurę przyznawania dofinansowania w sytuacji, gdy zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem. Zawarcie umowy o dofinansowaniu jest w tej sytuacji elementem realizacji zadania publicznego – rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych. Jest to umowa celowa, nieodpłatna w tym znaczeniu, że przyznający dofinansowanie nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu za udzielone dofinansowanie. W tym ujęciu umowa ta zbliża się swym charakterem do przyznania bezzwrotnej dotacji lub też udzielenie pomocy o charakterze świadczenia z pomocy społecznej (por. G. Ninard, Dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, NZS nr 1/2011, s. 5 i n., cytowane za LEX/el/.). Taki charakter i fakt, że dofinansowanie następuje ze środków publicznych, daje podstawę do określenia pewnych wymogów prowadzących do racjonalizacji przyznawania środków i zarazem kontroli ich wydatkowania (czemu służą przede wszystkim wymogi formalne). Nie jest też tak, że konstytucyjne gwarancje solidarności społecznej i wsparcia dla osób niepełnosprawnych należy rozumieć tak szeroko, że wsparcie to ma być udzielane bez żadnych wymogów i w nieograniczonym stopniu. Z przedstawionych względów Sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze, zwracając też uwagę na to, że w żadnym z dotychczas wydanych przez sądy administracyjne wyroków z tego rodzaju (a jest ich począwszy od 2012 r. kilkanaście, w tym trzy tutejszego Sądu) przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. nie został uznany za niezgodny z Konstytucją lub delegacją ustawową, jak też nie został zinterpretowany niezgodnie z jego językowym brzmieniem. Odnosząc się do argumentacji skarżącej należy zwrócić uwagę, iż nawet jeśli istotnie wniosek o dofinansowanie został wysłany przesyłką poleconą w dniu 10 listopada 2023 r., tzn. przed dokonaniem płatności za protezę (do organu wniosek wpłynął w dniu 15 listopada 2023 r.), to okoliczność ta nie wnosi niczego istotnego dla sprawy i nie ma znaczenia dla jej wyniku, albowiem przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. posługuje się sformułowaniem "przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie", nie zaś sformułowaniem "przed złożeniem wniosku". O jego treści skarżąca została pouczona. Skoro zakup protezy zębowej (co jest w stanie faktycznym jasno wykazane) nie został poprzedzony zawarciem umowy o dofinansowanie i przyznaniem środków finansowych, o których mowa w rozważanym przepisie, wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. W rozpatrywanej sprawie ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski, przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówił ich treść oraz prawidłowo je zastosował. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń prawa materialnego, które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie ma też w sprawie innych naruszeń prawa, które obligowały by sąd do uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.