II SA/Go 625/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi P S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zobowiązuje Wojewodę do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P S.A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. E sp. z o.o. zwróciła się do Starosty na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518) dalej jako u.g.n., o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia C na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV przebiegającej w pasie o szerokości 15 m. We wniosku wskazano, że inwestor planuje dokonać przebudowy i modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] przebiegającej m.in. na działce nr [...]. Przebudowa i modernizacja ww. linii energetycznej ma nastąpić w celu poprawy jej parametrów technicznych. Istnienie korytarza technicznego przedmiotowej linii elektroenergetycznej zostało przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu Starego Miasta w [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr X/96/03 z dnia 10.07.2003 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 64, poz. 1010 z dnia 4 września 2003 r. Długość linii energetycznej na tym gruncie wynosić będzie 138,3 m. Na działce posadowiony będzie jeden słup energetyczny o powierzchni zabudowy 42,25 m2. Szerokość pasa niezbędnego do zapewnienia prawidłowej, bezpiecznej i bezawaryjnej pracy linii energetycznej oraz wykonywania niezbędnych prac montażowych i eksploatacyjnych wynosi 15 m (po 7,5 m z każdej strony od osi linii). Jak wyjaśnił inwestor, właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na modernizację przebiegającej przez działkę nr [...] napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia, wobec czego konieczne i uzasadnione jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowana w celu uzyskania zgody na modernizację na nieruchomości linii energetycznej zakończyły się niepowodzeniem. Właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na ustanowienie na nieruchomości służebności przesyłu, a wręcz zażądał usunięcia linii elektroenergetycznej z terenu jego nieruchomości. Uzupełniając ww. wniosek pismem z dnia [...] października 2014 r. inwestor wyjaśnił, że nie przewidywał i nie przewiduje przesunięcia linii poza działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Starosta, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z [...] września 2014 r. (uprzednio wydana decyzja został uchylona), orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,5353 ha, stanowiącej własność O S.A. w celu założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] oraz wymianie istniejącego słupa na nowy, w ramach przebudowy i modernizacji tej linii. Pismem z dnia [...] września 2015 r. E Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie zmianę decyzji i orzeczenie o ograniczeniu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z treścią wniosku. Decyzją z dnia [...] października 2015r. ([...]) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda stwierdził, iż Starosta ponownie rozpatrując sprawę winien dokonać powtórnej oceny przeprowadzonych rokowań, jednak tych odbytych do momentu złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a nie występować o ich ponowne przeprowadzenie. W ocenie Wojewody decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi O S.A, uchylił zaskarżoną decyzję m.in. z uwagi na to, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uchylił się od dokonania oceny przeprowadzonych rokowań, przerzucając ten obowiązek na organ I instancji, który w tej kwestii już się wypowiedział przyjmując, iż inwestor nie udokumentował w sposób właściwy przeprowadzonych rokowań. Ponadto Sąd wskazał, że ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych, a co za tym idzie ewentualne prowadzenie rokowań związanych z toczącym postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu nie oznacza przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n. Decyzją z dnia [...] maja 2016r. ([...]) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność O S.A, położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,5353 ha (KW nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wszelkie wymogi formalne związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. w niniejszej sprawie zostały spełnione. Inwestor podejmował bowiem rokowania z właścicielami, przeprowadzone rokowania nie przyniosły zamierzonego rezultatu, tj. wyrażenia zgody na wejście na teren ww. działki celem przeprowadzenia linii energetycznej, a rozmowy prowadzone były przez właściwie umocowane do tego osoby. W skardze na decyzję Wojewody złożonej przez O S.A. zarzucono naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego: – art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadzenie rozmów w przedmiocie możliwości ustanowienia służebności przesyłu wypełnia przesłankę prowadzenia rokowań, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., podczas gdy przedmiotem rokowań zgodnie ze wskazanym przepisem musi być właśnie ograniczenie korzystania z nieruchomości, a nie ustanowienie służebności przesyłu; – art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że do spełnienia przesłanki rokowań wystarczy wyłącznie formalna wymiana pism, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wyklucza możliwość czysto formalnego podejścia i wymaga uwzględnienia takich okoliczności jak rzetelność, szczerość intencji, czy rzeczywista chęć osiągnięcia porozumienia. 2. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: – naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dowolną selektywną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę dowodów i okoliczności, zwłaszcza dotyczących kwestii prawidłowego przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., która doprowadziła do wyciągnięcia błędnych wniosków i wydania błędnego rozstrzygnięcia; – naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i całkowite zignorowanie oceny prawnej i wskazań Sądu, podczas gdy zgodnie z przedmiotowym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą organ w tej sprawie; Zaskarżając decyzję Wojewody w całości strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie Wojewody, zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji utrzymującej w mocy w całości decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2008 r. sygn. [...] oraz zasądzenie od organu odwoławczego, na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 lutego 2016r. (sygn. akt II SA/Go 35/16), uchylającego wcześniejszą kasatoryjną decyzję Wojewody z dnia [...] października 2015r. ([...]). W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., II OSK 518/09, LEX nr 746901). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, LEX nr 1588086) Jeżeli zatem organ lub strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku kasatoryjnym, to powinni orzeczenie to zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych. Ponieważ w niniejszej sprawie od wyroku z dnia 24 lutego 2016r. (II SA/Go 35/16), nie wniesiono skargi kasacyjnej, to zarówno organ jak i sąd rozpatrując ponownie sprawę (czyli rozpatrując skargę na drugą decyzję) są związani poglądem prawnym zawartym w uzasadnieniu tamtego prawomocnego wyroku. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi nawet główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10) Mając na uwadze powyższe przytoczyć należy w tym miejscu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016r. (II SA/Go 35/16) odnoszące się do oceny zaistnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decydującej przesłanki dla wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o przepis art. 124 u.g.n., a mianowicie wykazania przeprowadzenia bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości: "niewątpliwie ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych. Tryby administracyjny i cywilnoprawny ograniczenia własności na potrzeby urządzeń przesyłowych są rozłączne, a uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu (vide: uchwała SN z 6 czerwca 2014 r., III CZP 107/13, Lex nr 1488917). Co za tym idzie ewentualne prowadzenie rokowań związanych z toczącym postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu nie oznacza przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n." Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie poczynił żadnych nowych ustaleń co do przebiegu rokowań między wnioskodawcą E Sp. z o.o. a właścicielem nieruchomości O S.A. W związku z tym bezsporne było, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestor ograniczył się do przedstawienia właścicielowi nieruchomości propozycji ustanowienia służebności przesyłu, której to propozycji właściciel nie przyjął. Organ II instancji przyjął, wbrew przedstawionej wyżej ocenie dokonanej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016r. (II SA/Go 35/16), że przeprowadzenie rokowań związanych z ustanowieniem służebności przesyłu, spełnia warunek przeprowadzenia rokowań określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. W związku z tym należy przypomnieć, że ustawodawca zarówno w ust. 1 jak i ust. 3 art.124 u.g.n. posłużył się terminem "zgoda właściciela" na wykonanie prac o których mowa w ust. 1 art. 124 u.g.n. Brak takiej zgody właściciela, mimo przeprowadzenia rokowań, nie może zatem być ograniczony tylko do braku zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że inwestor i właściciel nieruchomości mogą zawrzeć dowolną umowę pozwalającą na korzystanie z nieruchomości w celu wykonania prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji. System prawny nie stoi na przeszkodzie temu, by przedsiębiorca zawarł z właścicielem nieruchomości umowę ustalającą określony sposób korzystania z jego nieruchomości na cele posadowienia na niej urządzeń przesyłowych oraz dostępu do nich w celu wykonania niezbędnej konserwacji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00, LEX nr 1211332). Również wprowadzenie do obowiązującego systemu prawnego w 2008 roku instytucji służebności przesyłu nie ograniczyło swobodnej woli stron w zakresie ułożenia stosunku prawnego wedle swego uznania. W pełni stosuje się tutaj zasadę swobody umów i prawo nie zakazuje zawierania w tym zakresie umów obligacyjnych, np. zbliżonych do najmu, dzierżawy albo użyczenia. Taka umowa prowadzi do ustanowienia na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego prawa osobistego, względnego, które na podstawie art. 17 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. 2013.707.) może uzyskać rozszerzoną skuteczność w związku z jego ujawnieniem w księdze wieczystej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestor ograniczył się do zaproponowania właścicielowi nieruchomości ustanowienia służebności przesyłu i ta propozycja nie została przyjęta. Nie oznacza to jednak, że niemożliwe było uzyskania zgody właściciela gruntu na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. na warunkach innych niż ustanowienie służebności przesyłu np. przez zawarcie umowy obligacyjnej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 124 u.g.n. chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wynikające z omawianego przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na nim niezbędnych prac związanych z określoną inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Negocjacje te powinny zmierzać do zawarcia takiego porozumienia z właścicielem, które umożliwiłoby przeprowadzenie niezbędnych prac związanych z konkretną inwestycją, przy czym jak wskazano wyżej, porozumienie takie może przyjąć bardzo różną formę. Nie jest zatem uprawnione stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe porozumienie z właścicielem, jeżeli nie zgadza się on na ustanowienie służebności przesyłu. Zauważyć w tym miejscu należy dwutorowość trybu, z którego może skorzystać przedsiębiorca przesyłowy. Mianowicie przed sądem cywilnym może domagać się ustanowienia służebności przesyłu, a w trybie administracyjnym może domagać się wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Taka dwutorowość zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdyż z akt administracyjnych wynika, że toczy się lub toczyło postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu. W tej sytuacji korzystając z drogi administracyjnej inwestor powinien wykazać nie tylko, że nie doszedł do porozumienia z właścicielem w kwestii ustanowienia służebności przesyłu (ta kwestia jest przedmiotem postępowania cywilnego - art. 3052 § 1k.c.), ale że właściciel w ogóle nie wyraził zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z uwagi na powyższe Sąd rozpoznając ponownie sprawę, podzielając wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016r. (II SA/Go 35/16) stanowisko, iż bezskuteczność rokowań w celu ustanowienia służebności przesyłu nie jest tożsama z brakiem zgody właściciela nieruchomości wymaganym w art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz będąc tym stanowiskiem związany z mocy art. 153 p.p.s.a., stwierdził, iż organ II instancji z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. przyjął, że bezskuteczność rokowań prowadzonych wyłącznie w celu ustanowienia służebności przesyłu spełnia warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. i umożliwia organowi wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Stwierdzając wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie dodanego w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) art. 145a p.p.s.a. Sąd określił w wyroku sposób rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie z uwagi wskazaną wyżej ocenę niespełnienia przez wnioskodawcę warunku przeprowadzenia rokowań określonego w art. 124 ust. 3 u.g.n. brak było podstaw do wydania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., co oznacza że decyzja organu I instancji była prawidłowa i powinna zostać utrzymana w mocy przez organ II instancji. Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się: opłata od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.