II SA/Go 625/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r., [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu niespełnienia wymogów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. W dniu [...] lutego 2016 r. M.S. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Następnie w dniu 20 stycznia 2017 r. M.S. wniósł pismo z prośbą o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych w związku z nowelizacją ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W piśmie tym wskazał, że był opiekunem matki i pobierał z tego tytułu świadczenie opiekuńcze przyznane na okres od [...].06.2014r. do [...].10.2014r. oraz od [...].02.2015r. do [...].10.2016r. W związku z tym, iż w dniu [...].12.2015 r. nastąpiła śmierć matki świadczenie wygasło. Jednocześnie podkreślił, że ze względu na zły stan zdrowia nie może podjąć pracy w pełnym wymiarze, a do wieku emerytalnego pozostało mu jeszcze 20 miesięcy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Starosta Powiatu odmówił M.S. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a po rozpatrzeniu odwołania, tej decyzji przez Wojewodę po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] marca 2017r. odmówił przyznania M.S. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Także ta decyzja została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., znak [...]. Następnie w dniu [...] maja 2017r. Starosta Powiatu decyzją znak: [...] odmówił przyznania M.S. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu niespełnienia wymogów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "b"; art. 71 ust.6 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm. – dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia) oraz art. 104 k.p.a. Organ wskazał, iż na dzień rejestracji M.S. w urzędzie pracy, tj. [...].02.2016 r., brak było uregulowania prawnego umożliwiającego przyznanie zasiłku dla bezrobotnych osobom, które po śmierci podopiecznych utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna. Nowelizacja ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustawą z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych wprowadziła dla opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy utracili prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, pobieranych w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną możliwość nabycia, po śmierci podopiecznego, prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tj. art. 71 ust. 2 pkt 9 cytowanej ustawy zalicza do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych czas pobierania wyżej wymienionych świadczeń jako okres sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (łącznie przez 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy). Warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłków opiekuńczych spowodowana śmiercią osoby, która była objęta opieką. Art. 71 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017r. i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy rejestracja osoby bezrobotnej nastąpiła po jego wejściu w życie. Brak jest przepisu przejściowego, który regulowałby sytuację prawną osób, które utraciły prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i zarejestrowały się w urzędzie pracy przed 01.01.2017 r. Osoba, nad którą była sprawowana opieka zmarła w dniu [...] grudnia 2015 r., zatem strona utraciła prawo do świadczenia od dnia [...] grudnia 2015 r. W przypadku strony okres 18 miesięcy przed dniem zarejestrowania liczony jest od [...].08.2014 r. do [...].02.2016 r. W badanym okresie M.S. pobierał świadczenie od [...].08.2014 r. do [...].10.2014 r. oraz od [...].02.2015 r. do [...].12.2015 r., co łącznie daje 415 dni. Od powyższej decyzji odwołał się M.S. wskazując, że odmowa jest bezpodstawna, gdyż skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych to organ powinien stosować istniejące przepisy dla wszystkich bezpośrednio. Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję potwierdził właściwe zastosowanie przepisów prawa przez organ I instancji i wskazał, że na dzień rejestracji strony, tj. [...] luty 2016 r. brak było uregulowania prawnego umożliwiającego przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, którzy po śmierci podopiecznych stracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna. Takie uregulowania wprowadziła ustawa z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1940). Powyższa ustawa wprowadza dodatkowy przepis, który reguluje przyznanie prawa do zasiłku dla byłych opiekunów, tj. art. 71 ust. 2 pkt 9, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., zgodnie, z którym tylko osoby, które dokonają rejestracji po 1 stycznia 2017 r. po zaprzestaniu pobierania świadczenia wymienionego w w/w artykule spełnią pozostałe warunki ustawy, mogą starać się o nabycie prawa do zasiłku. W związku z tym, iż M.S. dokonał rejestracji jako osoba bezrobotna w dniu [...] lutego 2016 r., gdy nie obowiązywał wskazany przepis, brak jest podstaw do przyznania prawa do zasiłku. Organ II instancji zauważył, że ustawodawca nie może ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości - zasada nie działania prawa wstecz. Skutki zdarzeń prawnych powstałych pod rządem dawnego prawa należy oceniać według przepisów dotychczasowych. W skardze M.S. wskazał, że wydając decyzję Wojewoda oparł się na nieistniejących przesłankach nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia. W ocenie skarżącego właściwą dla zastosowania odpowiednich przepisów jest data zgłoszenia roszczeń, która jest jednocześnie dniem udokumentowania prawa do zasiłku, a nie dzień rejestracji jak wskazane jest w zaskarżonej decyzji. Gdyby ustawodawca chciał, aby ustawie podlegali tylko opiekunowie, którzy zarejestrowali się po wejściu nowelizacji w życie, to by to zapisał w noweli. Skarżący podkreślił, że na dzień zgłoszenia roszczeń spełniał wszystkie warunki ustawy do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przy czym prawo do zasiłku dla osób posiadających status bezrobotnego uregulowane zostało w art. 71 tej ustawy. Organy obu instancji przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, o który wystąpił w dniu 20 stycznia 2017 r. ponieważ w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy tj. [...] lutego 2016 r., nie spełniał warunków do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni nie był zatrudniony i nie spełniał pozostałych kryteriów określonych w tych przepisach. Skarżący natomiast powoływał się na fakt, iż na dzień wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych spełniał wymagane kryteria zgodnie z obowiązującym w tym dniu punktem 9 art. 71 ust. 2, który stanowi, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Przepis ten został dodany z dniem 1 stycznia 2017 r. przez art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016 r. (Dz.U.2016.1940) zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy z kolei twierdziły, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w przypadku skarżącego, gdyż nie obowiązywał w dniu jego rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Nie było przy tym sporne, że skarżący w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w urzędzie pracy pobierał zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a utrata prawa do tego zasiłku była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Rozważając czy art. 71 ust. 2 pkt 9, który obowiązuje od 1 stycznia 2017 r. może uzasadniać przyznanie zasiłku po tej dacie osobie, która zarejestrowała się w urzędzie pracy przed tą datą, należało mieć na uwadze, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których prawo do zasiłku przysługuje od daty późniejszej aniżeli dzień zarejestrowania w urzędzie pracy. Mianowicie przepisy ustępów 1 i 2 art. 71, na które powołują się organy stanowią, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, natomiast ustęp 6 art. 71, którego organy nie wzięły pod rozwagę, stanowi, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Skoro zatem istnieje przepis stanowiący podstawę przyznania zasiłku dla bezrobotnych od daty późniejszej aniżeli dzień zarejestrowania, to zdaniem Sądu, nie ma przeszkód aby przepis ten znalazł zastosowania per analogiam w sytuacji gdy bezrobotny po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy, występuje o przyznanie zasiłku na podstawie przepisu obowiązującego w dacie wystąpienia z tym wnioskiem, mimo że przepis ten nie obowiązywał w dacie rejestracji. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 września 1995 r. (sygn. akt III CZP 119/95, OSNC 1995 nr 12, poz. 180), "analogia legis stanowi jedną z technicznych metod wykładni prawa sensu largo. Zachodzi ona wówczas, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia ma być stan faktyczny nieprzewidziany w ustawie, lecz zawierający elementy podobne do innego stanu faktycznego, uregulowanego ustawą. W takich wypadkach mamy prawo zastosować ustawę do podobnego stanu faktycznego zgodnie z zasadą ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio". Także w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się stosowanie per analogiam rozwiązań normatywnych innych niż mające wprost zastosowanie do określonego zdarzenia (analogia legis), zwłaszcza w sytuacji gdy w ten sposób uniknąć można naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości czy też równości, a nadto jest to racjonalne ze względów ekonomicznych i społecznych (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2016-04-05 II FSK 462/14). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie znajduje jakiegokolwiek sprawiedliwego uzasadnienia odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych skarżącemu, który przez wiele lat, w tym w okresie 18 miesięcy poprzedzających moment rejestracji, sprawował opiekę nad zmarłą osobą. Wobec wprowadzenia do porządku prawnego przepisu umożliwiającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które sprawowały taką opiekę, niezastosowanie go wobec skarżącego naruszałoby konstytucyjne zasady sprawiedliwości i równości. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy administracji przy wydawaniu badanych rozstrzygnięć, naruszyły przepis art. 71 ust. 1, 2 i 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa, winny raz jeszcze przeanalizować zebrany materiał dowodowy pod kątem posiadania przez skarżącego uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. Organy przy rozpoznaniu wniosku skarżącego powinny stosując uregulowanie art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uwzględnić obowiązujący w dniu złożenia tego wniosku przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 tej ustawy i zgodnie z art. 71 ust. 2 ustalić czy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji tj. [...] luty 2016 r. (nie zaś dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku) skarżący spełniał warunki określone w tym przepisie.