II SA/Go 627/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Asesor WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi G.M. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Zasiłek pielęgnacyjny Uchylono zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] lutego 2005 r. Nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznał G.M. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł za okres od [...] lutego 2005 r. do [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż G.M. spełnia warunki określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 35, poz. 2255 ze zm.) do przyznania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Organ I instancji stwierdził, iż wniosek o zasiłek pielęgnacyjny wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności został złożony w dniu [...] lutego 2005 r. w związku z czym, zgodnie z art. 24 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznano za luty 2005 r. Z powyższą decyzją nie zgodził się S.M. (ojciec uprawnionego) i złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie obejmuje zasiłku pielęgnacyjnego za okres od maja 2004 r. do stycznia 2005 r., co jest niezgodne z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2005 r. Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. G.M. załączył wskazany wyrok do odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Organ II instancji stwierdził, iż G.M. ur. [...] marca 1986 r. spełnił warunki uprawniające do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny, gdyż zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt: [...] zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] lutego 2005 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2002 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się. począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Art. 24 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi zaś, że w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Organ II instancji mając na uwadze powyższe przepisy prawa wskazał, iż wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wymaganymi dokumentami został złożony w Ośrodku pomocy Społecznej w dniu [...] lutego 2005 r., a orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2005 r. wydano na czas określony - do [...] lutego 2005 r. Kierując się powyższymi względami organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo ustalił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jedynie na luty 2005 r. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył G.M.. W uzasadnieniu skargi podał, iż winę za nie przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od czerwca 2003 r. do kwietnia 2004 r. ponosi Powiatowa Komisja Lekarska, której orzeczenie okazało się błędne. G.M. załączył do skargi decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] maja 2005 r. znak [...], przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od czerwca 2003 r. do kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest okolicznością bezsporną, iż G.M. na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w sprawie IV U 657/03 zmieniającego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...], został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawnego na okres 3 lat od dnia [...] lutego 2002 r. Uwzględniając powyższe orzeczenie sądu, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania do Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] dokonał stosownych zmian w swoim orzeczeniu z dnia [...] lutego 2003 r. Pozostaje także faktem niespornym, iż wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu [...] lutego 2005 r. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest natomiast okoliczność, od którego momentu G.M. nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego uregulowanego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 35, poz. 2255 ze zm. - zwanej dalej jako ustawa). Organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie na treści przepisu art. 24 ust 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego oraz ust. 4 tegoż przepisu który stanowi, iż w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Punktem wyjścia w procesie wykładni przepisów prawnych jest wykładnia językowa (gramatyczna). W świetle dyrektyw językowych ustalenie znaczenia powyższego przepisu nie budzi problemów interpretacyjnych i jest zgodne z przyjętym przez organy administracji. Należy jednak zauważyć, iż organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do istotnego faktu podniesionego przez skarżącego w odwołaniu. Mianowicie organ II instancji nie uwzględnił przy rozstrzyganiu tego, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2003 r. zostało zmienione wyrokiem z dnia [...] stycznia 2005 r. Sądu Rejonowego w sprawie [...]. Jest zatem oczywiste, iż skarżący dopiero po uprawomocnieniu się tegoż orzeczenia i wydaniu przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenia zmieniającego pierwotne orzeczenie w sprawie niepełnosprawności, mógł wystąpić z wnioskiem do właściwego organu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Przy takim stanie faktycznym literalne zastosowanie przepisu art. 24 ust. 2 i 4 ustawy prowadzi do istotnego pokrzywdzenia wnioskodawcy, poprzez pozbawienie go prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za wcześniejszy okres. Trzeba więc przyjąć, że ustawodawca regulacją wymienionego przepisu nie objął sytuacji powstałej w niniejszej sprawie, polegającej na tym, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez właściwy organ na skutek wyroku sądowego zostało zmienione, wskutek czego określona osoba dopiero po uzyskaniu zmienionego orzeczenia o niepełnosprawności, może złożyć skutecznie wniosek w celu ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Analizowany przepis reguluje tylko sytuacje typowe, gdy nie dochodzi do sądowej weryfikacji orzeczenia o niepełnosprawności. Wówczas bowiem strona dysponująca orzeczeniem o niepełnosprawności może od razu wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że nie można wymagać od strony, aby wniosek taki składała, gdy orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności jest negatywne. Jak już wyżej wskazano, punktem wyjścia w procesie wykładni przepisów prawnych podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa. Ta reguła nie ma jednak charakteru absolutnego. W orzecznictwie i literaturze wskazuje się, iż wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy maj ą wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (por. uzasadnienie uchwały Całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, póz. 42 i tam przywołane dalsze orzecznictwo oraz M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 225-236). W niniejszej sprawie należy położyć nacisk na wykładnię celowościową odwołującą się do celu (ratio legis) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16 ust. l ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W tym kontekście warto przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r. (P 3/05): "ustawa o świadczeniach rodzinnych określa przesłanki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 1), w tym zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1). Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest konsekwencją istnienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obie ustawy wchodzą do systemu pomocy społecznej (zabezpieczenia społecznego). Realizują one ten sam cel: "wspierają osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Obie ustawy wykonują w pewnym zakresie pozytywne obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji. Służą zatem realizacji konstytucyjnych zadań państwa i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia udatności realizacji tego celu". Niezależnie od powyższej argumentacji przeciwko stanowisku organów administracji przemawia przede wszystkim fakt, iż orzeczenie o niepełnosprawności w świetle art. 16 ustawy ma niewątpliwie charakter konstytutywny, kształtuje ono bowiem sytuację prawną danej osoby tj. stwierdza, że osoba ta jest niepełnosprawna i określa od kiedy taki stan rzecz występuje. Analogicznie należy również uznać, iż wyrok sądu zmieniający orzeczenie organu w powyższej kwestii posiada charakter konstytutywny, gdyż stwarza nową rzeczywistość prawną. Uprawniony jest także wniosek, iż orzeczenie to wywiera skutek wsteczny (ex tunc). W konsekwencji należy uznać, iż wypłata zasiłku pielęgnacyjnego powinna zostać dokonana za okres wsteczny, przyjmując za datę zgłoszenia wniosku o zasiłek, datę wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, od którego sąd ustalił początek powstania niepełnosprawności, czy - jak w niniejszej sprawie określony stopień niepełnosprawności. Przyjęcie takiego stanowiska zapewnia ochronę interesów osoby niepełnosprawnej i znajduje jak wyżej wskazano silne uzasadnienie aksjologiczne. Odmienne rozstrzygnięcie powodowałoby bowiem, iż osoba niepełnosprawna nie ze swej winy, byłaby pozbawiona prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający wydanie - - co wymaga podkreślenia -korzystnego dla niej wyroku sądowego. Analogiczne stanowisko zajął Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w decyzji z dnia [...] maja 2005r. znak [...] przyznającej G.M. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od czerwca 2003 r. do kwietnia 2004 r., którą skarżący załączył do skargi. Problemu zasygnalizowanego w skardze i omówionego w wymienionej decyzji ZUS w ogóle nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w odpowiedzi na skargę stwierdziło, iż skarga nie wnosi jakichkolwiek nowych elementów do niniejszej sprawy. Tymczasem rozwiązanie przyjęte w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinno przynajmniej doprowadzić do ponownego rozważenia rozpatrywanej sprawy. Trudno byłoby zaakceptować stan rzeczy polegający na tym, iż skarżący za okres sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (1 maja 2004 r.) uzyskał świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), a nie otrzymał zasiłku za okres od 1 maja 2004 r. Przyznanie następnie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego tylko za luty 2005r. doprowadziłoby do nieuzasadnionej przerwy w realizacji tego świadczenia. Przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy nie można tracić z pola widzenia celu, jakiemu ma służyć zasiłek pielęgnacyjny, a który polega na częściowym pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Trzeba zatem przyjąć, że cel zasiłku pielęgnacyjnego powinien być realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności określonej w wymaganym orzeczeniu. Mając powyższe na względzie, zaskarżoną decyzję należało zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylić i stwierdzić, iż nie podlega ona wykonaniu (art. 152 powyższej ustawy).