II SA/Go 627/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S.K. kwotę 43,20 zł (czterdzieści trzy złote i dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. S.K. zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie do wglądu i umożliwienie wykonania kserokopii: 1. teczki zawierającej dokumenty archiwalne od 1945 r. w sprawie nadanego gospodarstwa rolnego dla S.M. oraz dla jego brata J.M. w miejscowości [...], 2. całości dokumentacji w sprawie przekazania połowy indywidualnego gospodarstwa rolnego tj. gruntów rolnych oraz połowy budynków należących do S.M. na rzecz Skarbu Państwa tj. Gminy, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy sporządzonej w latach 1974-1976, dotyczącej małżeństwa D.M. i S.M., 3. całości dokumentacji w sprawie przekazania połowy gospodarstwa rolnego tj. gruntów rolnych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy sporządzonej w latach 1974-1976, dotyczącej małżeństwa H.M. i J.M.. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2018. 1330 ze zm.; dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił udostępnienia S.K. żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż żądane informacje w całości dotyczą osób fizycznych i ich spraw majątkowych. Dane te podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. W ocenie organu w tym kontekście powstają też wątpliwości czy żądana informacja, biorąc pod uwagę treść art. 6 u.d.i.p., stanowi przedmiot informacji publicznej. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła S.K., podnosząc, że organ I instancji nie wziął pod uwagę jej interesu prawnego, gdyż jest ona stroną sąsiadującą posesji nr 2, a żądane informacje nie należą do tajnych bądź niejawnych. W związku z tym organ naruszył art. 74 k.p.a. Ponadto podniosła, że przedmiotowe dokumenty zalicza się do archiwum osób nieżyjących, których sprawy majątkowe przejęła Gmina w latach 1974-1976. Wnioskodawczyni, jako właściciel posesji nr 1, ma interes prawny w zajrzeniu do wskazanych akt, którymi dysponuje Gmina. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Kolegium podniosło, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Nie sposób jednak generalnie uznać za informację publiczną całości akt określonej sprawy prowadzonej przez organ władzy publicznej. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. określający jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Kolegium podkreśliło przy tym, iż norma zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. nie reguluje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie istotnie różniące się od regulacji zawartych w ustawach procesowych, w tym przykładowo w art. 73 § 1 k.p.a., w którym jest mowa o "umożliwieniu stronie przeglądania akt sprawy". Udostępnianie akt sprawy przewidują także przepisy art. 156 § 1 i § 5a k.p.k. Tak więc zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Abstrahując od żądania zgłoszonego w sprawie, Kolegium zauważyło, iż nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dalej Kolegium wskazało, że skoro w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej można uzyskać wgląd do dokumentów, a nie do akt jako zbioru dokumentów, to można także domagać się kopii dokumentów. Niezależnie więc od wnioskowanego sposobu udostępnienia, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można domagać się dostępu do akt sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jeżeli więc istnieją przepisy regulujące w sposób szczególny dostęp do informacji, to stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone. Takimi przepisami są art. 73 i 74 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Podsumowując powyższe Kolegium stwierdziło, że żądane przez wnioskodawczynię informacje nie mają charakteru informacji publicznej i uznało, że Burmistrz prawidłowo odmówił całości dokumentacji w sprawach wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2018 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła S.. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż podtrzymuje swoje odwołanie, gdyż uważa, iż przytoczone w zaskarżonej decyzji przepisy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w tym konkretnym przypadku nie powinny mieć zastosowania. Podniosła, iż każdy, kto był zainteresowany transakcjami Burmistrza Gminy, miał prawo do uzyskania informacji publicznej o przedmiocie transakcji będącym w posiadaniu Burmistrza. Zauważyła przy tym, że występując w dniu [...] maja 2018 r. z wnioskiem do Burmistrza wykazała swój interes prawny, albowiem jej działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką przejętą przez Burmistrza Gminy, którą przekazali Gminie D. i S.M. w 1974 r. w postaci gruntów i budynków, a w 1976 r. grunty przekazali Gminie H. i J.M. rezygnując z przysługujących im praw ochrony wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które w posiadanie przyjęła Gmina o charakterze publicznym i jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p do udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j .Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów aniżeli w niej wskazane, albowiem zarówno zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. W sprawie bezsporne jest, że Burmistrz do którego skarżąca skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa obowiązki podmiotu zobowiązanego, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Podmiot, do którego złożono wniosek o udostepnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), winien alternatywnie: - udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Może być ona więc wydana wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, z dnia 25 marca 2001 r., II SA 4059/02, z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, z dnia 20 maja 2016 r., I OSK 3238/14). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie wskazał organ II instancji, nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. teczki zawierające całość dokumentacji w sprawie nadania gospodarstwa rolnego i przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa opisane w punktach 1, 2 i 3 wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Nie można bowiem utożsamiać prawa dostępu do informacji publicznych, w tym ucieleśnionych w poszczególnych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy (administracyjnej, karnej, dyscyplinarnej itd.) - realizowanego na zasadach określonych w u.d.i.p. - z prawem dostępu do takich akt jako całości (w tym ich przeglądania, sporządzania z nich odpisów, notatek itp.), normowanym przepisami odnośnych procedur (odpowiednio: administracyjnej, karnej itd.). W szczególności wykładnia językowa i systemowa przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. - zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych - nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2662/12). Akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań (np. cywilnych, karnych, administracyjnych). Składają się z różnego rodzaju dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, wewnętrznych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Akta i składające się na nie dokumenty są zatem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak charakteru akt jako całości. Pozostają one głównie źródłem wielu informacji odnoszących się przede wszystkim do indywidualnych spraw osób w nich uczestniczących, ich czynów i działań. Uprawniony jest zatem wniosek, że akta w przeważającym zakresie są źródłem informacji odnoszących się do sfery prywatnej i osobistej, a nie publicznej. Wzgląd na ochronę tych informacji powoduje, że dostęp do akt jest odrębnie regulowany w określonych procedurach i zasadniczo jest ograniczony. To ograniczenie dostępu nie odnosi się wyłącznie do spraw w toku. Po ich zakończeniu odrębne przepisy regulują sposób przechowywania akt, ich zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, archiwizowania i niszczenia. Reasumując, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r., I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2662/12. Jest on również aprobowany w doktrynie (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 39-42). W świetle powyższego skoro informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z dnia [...] maja 2018 r., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. to wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne. Organ natomiast nie miał, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., podstaw do wydania decyzji, albowiem wskazano już wyżej, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wnioskodawczyni powinna być powiadomiona o odmowie udostępnienia informacji w formie pisma informacyjnego, stąd wydanie przez Burmistrza decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz utrzymanie tej decyzji w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nastąpiło bez podstawy prawnej. Tak więc uznać należało, że ziściła się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkująca stwierdzeniem nieważności obydwu decyzji. Należy podkreślić, że decyzja administracyjna to władcza forma działania administracji, stąd też nie można domniemywać prawa do jej wydania, a jedynie korzystać z tej formy w takim zakresie, w jakim ustawodawca wyraźnie to wskazał w treści przepisów. Wydanie decyzji w sprawie, w której powinna być zastosowana inna forma działania, stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1983 r., I SA 283/83). Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów przejazdu pełnomocnika do sądu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie rozpoznanie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przytoczonymi wyżej regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. ----------------------- # 2