II SA/Go 634/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej K.W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] – działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a. – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika retencyjnego na działce o nr ewid. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą (elementami kanalizacji deszczowej) na działkach o nr ewid. [...], dla potrzeb retencji wód opadowych z terenu inwestycji planowanej na działkach [...] położonych w obrębie [...]. Decyzją określono warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych i ustalono: 1. Funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako budowę zbiornika retencyjnego na dz. nr ewid. [...]. Budowa infrastruktury technicznej (elementów kanalizacji deszczowej) na dz. nr ewid. [...], dla potrzeb retencji wód opadowych z terenu inwestycji planowanej na dz. nr [...]. 2. W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego będących wynikiem analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a którą przeprowadzono w zał. nr 2 do decyzji – wskazano linię zabudowy: wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy dla wnioskowanego zbiornika retencyjnego równoległą do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej ul. [...] dz. nr [...] w odległości 20 m jako kontynuacja istniejącej na dz. nr [...] linii zabudowy budynku usługowego. Wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy równoległą do granic z pasem drogowym drogi prywatnej działki nr ewid. [...], w odległości 4 m, której wnioskodawcy są współwłaścicielami. Zbiornik retencyjny: powierzchnia 1225 m2 (+-5%), głębokość całkowita (do pow. grobli): 1,5m, pojemność czynna zbiornika (do wys. 1m): ok. 698 m3. Droga dojazdowa do zbiornika retencyjnego: pow. zabudowy 169 m2 (+-5%). Wskaźnik wielkości powierzchni przekształconej w stosunku do powierzchni działki wnioskowanej o nr ewid. [...]: po zrealizowaniu inwestycji wskaźnik pow. przekształconej w stosunku do całego terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji max 40%. Powierzchnia biologicznie czynna: minimum 20% w liniach rozgraniczających teren inwestycji. 3. W zakresie dotyczącym ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wskazano, że wnioskowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W dalszej kolejności określono wymogi wynikające z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy Prawo wodne. 4. Wskazano, iż inwestycja nie jest zabytkiem. Teren znajduje się w obszarze ochrony krajobrazowej zespołu urbanistycznego m. [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Powołano treść art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. 5. W zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazano: Zasilanie urządzeń technologicznych - z głównego obiektu realizowanej inwestycji na podstawie warunków przyłączenia. Kanalizacja deszczowa - ścieki deszczowe odprowadzane zgodnie z warunkami technicznymi na odprowadzanie wód deszczowych z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...]. Wody opadowe odprowadzane systemami odwodnienia otwartymi lub zamkniętymi powinny spełniać wymagania określone w § 20 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w powiązaniu z ustawą Prawo wodne. 5. W zakresie dostępu do drogi publicznej wskazano, że działka nr ewid. [...] posiada dostęp do publicznej drogi powiatowej ul. [...] dz. o nr ewid. [...] poprzez prywatną drogę wewnętrzną, której wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością dz. ewid. nr [...], na którą planowana jest lokalizacja wjazdu i zjazdu z działki wnioskowanej. 6. W zakresie dotyczącym ochrony interesów osób trzecich, wskazano, iż wnioskowaną inwestycję należy realizować w sposób określony art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Projektowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby, a także pozbawić osoby trzecie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. 7. Wskazano, iż zamierzenia inwestycyjnego nie dotyczą ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, w tym trenów górniczych, terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. 8. Wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalną linię zabudowy przedstawiono na mapie zasadniczej w skali 1: 1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. po spełnieniu warunków koniecznych do jej wydania, o których mowa w art. 61 ust. 1 i po analizie przeprowadzonej i określonej w załącznik nr 2 do decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na podstawie analizy urbanistycznej i formalno-prawnej do postępowania związanego z wydaniem decyzji, przeprowadzonej w załączniku nr 2 do decyzji stwierdzono, że spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W odwołaniu od powyższej decyzji K.W. wniosła o umieszczenie w niej zapisu o obowiązku wykonania w pasie przyległym do jej działki nr [...] zieleni rozdzielającej o szerokości minimum 3 m oraz zapisu o konieczności wykonania ogrodzenia terenu inwestycji, jako elementu składowego inwestycji. Powyższe podyktowane jest zamierzonym sposobem zagospodarowania działki nr [...] (budownictwo mieszkalne, jednorodzinne w zabudowie szeregowej) i koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, iż w sprawie bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji. Następnie organ powołał treść art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Kolegium zauważyło, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., co oznacza, że sama decyzja, jak i poprzedzające ją postępowanie muszą odpowiadać rygorom tej procedury, z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z ustawy materialnej (u.p.z.p.). Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem przedmiotowej decyzji dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przepisy te określają znaczenie, jakie odgrywają decyzje wydawane w razie braku panu miejscowego. Zamierzenie inwestycyjne musi być zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.z.p.z.), co nakłada na organ obowiązek zbadania unormowań w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić przepisy dotyczące obszaru planowanej inwestycji, jak i charakteru samej inwestycji. Dopiero w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązujących możliwe jest stwierdzenie, czy projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest możliwa do zrealizowania. Osobnym przedmiotem analizy objęte powinny być stan faktyczny i prawny nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Analiza faktyczna obejmuje m. in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem, aktualnego planu zagospodarowania i zabudowy, możliwości tworzenia infrastruktury itd. Wyniki dokonanej dwuelementowej analizy powinny znaleźć swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który określa ponadto dodatkowe wymogi wydanej decyzji co do zawartości jej treści. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy powinno zatem wskazać sposób w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji w aspekcie wniosku inwestora, a dokonane ustalenia powinny korespondować z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W uzasadnieniu prawnym powinno się wskazać przepisy prawa powszechnie obowiązującego normującego dopuszczalność warunków zabudowy terenu objętego inwestycją. Kolegium podkreśliło, że warunki zabudowy można ustalić dla zamierzenia inwestycyjnego lokalizowanego na określonej działce w oparciu o wniosek inwestora, w przypadku zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającego łącznie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z istoty przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wynika, że powstająca już w sąsiedztwie zabudowanej działki, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów cech i warunków ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sposób ustalania wymagań dotyczących zabudowy na podstawie zabudowy działek sąsiednich, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od przyjętej wobec inwestycji nie realizującej celu publicznego zasady kontynuacji funkcji i kontynuacji cech dotychczasowej zabudowy, ustawodawca przewidział kilka wyjątków. Pierwszy przypadek określony został w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p.z. i § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia, jako załączniki do decyzji winny być załączone mapy w odpowiedniej skali z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz analizy urbanistycznej. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana po uzgodnieniu z właściwymi organami, stosownie do treści art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p.z. Z powyższego wynika, że w aktach administracyjnych sprawy powinna się znaleźć analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca część tekstową i graficzna stanowiącą integralną część decyzji, a informacja o załącznikach winna znaleźć odzwierciedlenie w samej treści decyzji. W kontekście powyższych uwag, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja spełnia te wymogi oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji ustalił w sposób właściwy warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 7 w zw. z przepisami § 1-9 powołanego rozporządzenia i przepisami odrębnymi. Ustalenia te zawierają wszystkie niezbędne elementy przewidziane w art. 54 u.p.z.p.: a) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; b) ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; e) wpływu inwestycji na środowisko, w tym sposobu unieszkodliwiania odpadów. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w odpowiedniej skali (1:1000- mapa zasadnicza). Kolegium zauważyło, że decyzja o warunkach zabudowy jest typem aktu administracyjnego związanego, czyli takiego, w którym organ bada jaki jest stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa. W sytuacji, gdy stwierdzi zgodność stanu faktycznego z prawem powszechnie obowiązującym ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Ponadto wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki, które muszą być spełnione, aby mogła ona być zrealizowana. Ocena natomiast, czy warunki owe zostały spełnione, należeć będzie do organów budowalnych rozpoznających sprawę pod kątem przepisów budowlanych, w sytuacji wniesienia wniosku przez inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. A zatem decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla organów budowlanych i prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012 r., II S.A./Rz 1227/11, Lex nr 1145859). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za nieuzasadnione i wyjaśniło, iż inwestor w mailu z dnia [...] marca 2019 r. wyraźnie wskazał, że wszystkie zastrzeżenia strony wniesione w odwołaniu zostały uwzględnione i dodatkowo wyjaśnił, że przed wprowadzeniem wód do zbiornika zostaną one podczyszczone w osadniku oraz separatorze substancji ropopochodnych. Urządzenia te znajdują się na dz. nr [...] - okręgi przy narożniku budynku. Dla budynku i urządzeń na dz. nr [...] została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Urządzenia znajdują się w znaczącej odległości od działki nr [...], a wody doprowadzone do projektowanego zbiornika będą oczyszczone. Projektowany zbiornik jest buforem wód opadowych i nagromadzenie ich będzie tylko chwilowe podczas nawalnych deszczy. Opróżnianie zbiornika będzie stałe na zasadach określonych w wydanych warunkach technicznych na odprowadzenie wód deszczowych do miejskiego kolektora deszczowego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...]. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium do ustosunkowania się do powyższego pisma inwestora odwołująca się podtrzymała swoje stanowisko i rozszerzyła zarzuty o kolejne uwagi, że: 1) W przypadku wystąpienia nawalnych deszczów może nastąpić przepełnienie i przelew co może skutkować katastrofą budowlaną. Nie przewiduje się w przedłożonym rozwiązaniu zabezpieczeń w tym zakresie; 2) Lokalizując na sąsiedniej działce zabudowę w takiej formie (zbiornika retencyjnego) uszczupla organ I instancji prawa strony. Sąsiedztwo takiej inwestycji obniża wartość i atrakcyjność terenu strony przeznaczonego pod inwestycje; 3) Lokalizowanie zbiornika retencyjnego narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Działki sąsiednie są zabudowane budownictwem mieszkaniowym, a nie budownictwem przemysłowym. Organ I instancji nie odniósł się do uwag strony. Organ odwoławczy wskazał, iż strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie swoich uwag. W stosunku do zarzutu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa Kolegium wskazało, że zgodnie z przeprowadzoną analizą teren analizowany zawiera zarówno budownictwo mieszkaniowe, jak i usługowe. Inwestycja dotyczy budowy zbiornika retencyjnego dla potrzeb retencji wód opadowych z terenu inwestycji, tj. budowy budynku usługowego o funkcji logistyczno-magazynowo-produkcyjnej (s. 3) analizy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. K.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie : 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie pojęcia "kontynuacji funkcji" i przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej na sąsiednich działkach, podczas gdy zabudowa w postaci zbiornika retencyjnego nie wpisuje się w kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej i usługowej; b) art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej jako r.s.u.w.), przez sporządzenie analizy urbanistycznej na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej; c) § 3 ust. 2 rozporządzenia, przez jego niezastosowanie i niewyznaczenie na kopii mapy granic obszaru analizowanego; d) § 9 ust. 2 rozporządzenia, przez jego niezastosowanie i niesporządzenie części graficznej analizy urbanistycznej; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejących funkcji poszczególnych sąsiednich terenów, jak również przez pominięcie w niniejszej sprawie uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali logistyczno-magazynowo-produkcyjnej, w której określono już warunki odprowadzania ścieków, w tym wód opadowych; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie decyzję organu I instancji należało uchylić w całości i odmówić ustalenia warunków zabudowy do planowanego przedsięwzięcia. Mając na względzie podniesione zarzuty skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków wyznaczonych przez zasadę dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, innymi budynkami oraz tereny stanowiące grunty orne. W obszarze tym nie znajduje się choćby jeden obiekt o podobnej funkcji, jak planowana inwestycja. Zbiornik retencyjny nie wpisuje się ani w funkcję mieszkaniową sąsiednich terenów, ani w funkcję handlową. Nie będzie on służył ani istniejącej zabudowie mieszkaniowej, ani handlowej. W ocenie skarżącej zbiornik będzie spełniał funkcje przemysłowe, co wynika przede wszystkim z faktu, że będzie służył do odbioru wód z budynku o funkcji logistyczno-magazynowo-produkcyjnej. Zamierzenie inwestycyjne nie stanowi więc kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja nie spełnia też szeregu wymagań formalnych, przewidzianych dla tego typu rozstrzygnięć administracyjnych. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej, która nie uwzględnia aktualnie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałej na działkach nr ewid. [...]. Ponadto na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organ nie wyznaczył obszaru analizowanego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła również naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia, gdyż w niniejszej sprawie do decyzji o warunkach zabudowy dołączono jedynie część graficzną decyzji o warunkach zabudowy nie załączając części graficznej analizy urbanistycznej, przez co skarżąca pozbawiona została możliwości sprawdzenia jaki obszar został poddany analizie urbanistycznej. W ocenie skarżącej organ nie poddał wszechstronnej analizie kwestii związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa, a jedynie zdawkowo stwierdził (bez uzasadnienia), że w obszarze analizowanym znajdują się tereny wykorzystywane na działalność usługową, a zatem planowana inwestycja, jako inwestycja o charakterze usługowym, wpisuje się w zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącej organ twierdząc, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wykorzystywana w celach usługowych, powinien przynajmniej wskazać na jakich działkach taka działalność jest prowadzona, jak również czy działki te znajdują się w obszarze analizowanym. Z treści decyzji nie wynika czy tereny o funkcji usługowej znajdują się w obszarze analizowanym, jak również wniosku takiego nie można wyprowadzić z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ponadto organ powinien wskazać w treści uzasadnienia decyzji dlaczego określa dane zamierzenie budowlane – zbiornik retencyjny – jako obiekt o funkcji usługowej. W uzasadnieni decyzji brak jest takiego stanowiska. Skarżąca podniosła również, że skoro dla hali logistyczno-magazynowo-produkcyjnej ustalono już warunki zabudowy, to ustalono też dla niej sposób odprowadzania wód opadowych, w tym ścieków, jest to bowiem warunek konieczny dla ustalenia warunków zabudowy. W niniejszym postępowaniu organ nie przeanalizował tego zagadnienia i związku pomiędzy zamierzoną inwestycją a obiektem, któremu ma służyć. W ocenie skarżącej takie postępowanie jest błędne i może doprowadzić do sytuacji rozstrzygnięcia kwestii odprowadzania wód opadowych, w tym ścieków, z tej samej inwestycji w dwóch różnych decyzjach administracyjnych pozostających w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2019 r. ustalającą na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika retencyjnego na działce o nr ewid. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą (elementami kanalizacji deszczowej) na działkach o nr ewid. [...], dla potrzeb retencji wód opadowych z terenu inwestycji planowanej na działkach [...]. Materialnoprawnę podstawę decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na określonym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa, należy podnieść, iż zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Z regulacji powyższej wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., II OSK 2638/17, CBOSA). Należy także wskazać, że przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu temu nadaje się szersze znaczenie. Oznacza to, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przy czym w każdym wypadku konieczne jest indywidualne zbadanie tej kwestii, bowiem w niektórych sytuacjach jako działkę sąsiednią należy uznać działkę, która nie ma bezpośredniego dostępu do tej samej drogi publicznej, łączy się natomiast w układzie komunikacyjnym z ulicą, do której teren inwestycyjny ma dostęp w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Tak szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" należy uznać za dominujące w aktualnym orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 31/13, z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 2431/14, CBOSA). W ocenie Sądu zawarta w zaskarżonej decyzji ocena przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest lakoniczna, pobieżna a tym sam wyprowadzony wniosek o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za przedwczesny. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że "zgodnie z przeprowadzoną analizą teren analizowany zawiera zarówno budownictwo mieszkaniowe, jak i usługowe. Inwestycja dotyczy budowy zbiornika retencyjnego dla potrzeb retencji wód opadowych z terenu inwestycji, tj. budowy budynku usługowego o funkcji logistyczno-magazynowo-produkcyjnej". Należy podnieść, że w analizie wskazano, że "w obszarze analizowanym występuje zabudowa budynkami mieszkalnymi (dz. nr [...]) i budynkami handlowymi (dz. nr [...]). W ocenie Sądu ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie sposób wyprowadzić jednoznacznych wniosków odnośnie ładu przestrzennego, konkretnej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu jak i odnośnie planowanej funkcji zabudowy. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że analiza urbanistyczna winna zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, CBOSA). Zdaniem Sądu kryterium tego nie spełnia sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna, w oparciu o którą ustalono parametry zabudowy dla nowej inwestycji. W ocenie Sądu organy powinny w sposób wszechstronny rozważyć, czy planowana inwestycja w zakresie budowy zbiornika retencyjnego wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w obszarze analizowanym zlokalizowana jest (poza zabudową mieszkaniową) zabudowa budynkami handlowymi (dz. nr [...]), bez wskazania, jakiego rodzaju prowadzona jest tam działalność uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy. Organ powinien również wyjaśnić jaką faktycznie funkcję pełni przedmiot planowanej inwestycji, tj. zbiornik retencyjny. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. W orzecznictwie akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15, z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Go 991/16, CBOSA). Wymaga podkreślenia, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie. Warszawa 2006 s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Wskazać również trzeba, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego ma bezspornie istotne znaczenie dla legalności decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany stanowi bowiem podstawę do ustalenia przesłanek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego reguluje § 3 ust. 1 i 2 r.s.u.w. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazać trzeba, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być przez organ uzasadniona. Z kolei przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 774/15, CBOSA). Należy mieć jednak na uwadze, że poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu taką analizą zabudowy, która odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Musi służyć obiektywnemu celowi ustawy, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, a nie wyłącznie subiektywnemu interesowi wnioskodawcy zainteresowanemu uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie przewidzianym we wniosku o jej wydanie (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 172/11, CBOSA). W niniejszej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że z uwagi na trzykrotność szerokości frontu działki (24 m) zasięg obszaru analizowanego powinien wynosić 50 m, a przyjęto 140 m. Organ powinien zatem wyjaśnić nawiązując do zastanego ładu przestrzennego i konkretnych jego cech, jakimi uwarunkowaniami przedmiotowe rozszerzenie jest uzasadnione. W przedmiotowej sprawie nie została dokonana ocena wielkości wyznaczonego w analizie urbanistycznej obszaru analizowanego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14, CBOSA). Wskazane decyzje mają charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 1048/15, CBOSA). Z kolei ewentualna niepełna aktualność mapy w oparciu o którą organ rozpatrujący ten wniosek dokonuje analizy funkcji oraz stanu zagospodarowania obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji, nie jest automatycznie równoznaczna z wadliwością tej analizy. Rozstrzygający charakter ma w tej kwestii zakres tej nieaktualności, co ma decydujące znaczenie dla oceny, czy nieaktualność ta wpłynęła w istotny sposób (zdeformowała) wyniki analizy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., IV SA/WA 1315/12, CBOSA). Należy również stwierdzić, że nie narusza praw skarżącej brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącej załącznika graficznego, skoro organ w uzasadnieniu decyzji zawarł informację, że decyzja została doręczona bez załącznika graficznego i pozostaje on do wglądu w siedzibie organu (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1368/09, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności związanych z kontynuacją funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane przedstawioną powyżej oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego prowadzenia sprawy, w szczególności organ I instancji zleci ponowne wykonanie analizy urbanistycznej mającej na celu wyjaśnienie powyżej wskazanych okoliczności dotyczących kontynuacji funkcji i granic obszaru analizowanego. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w wysokości 997 zł, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. ----------------------- # 2