II SA/Go 635/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz wnoszącego sprzeciw - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (dalej Zarząd), powołując się na dyspozycję art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 883), zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o zwolnienie z obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w odniesieniu do zlokalizowanego w gminie [...] na cieku bez nazwy w zlewni rzeki [...] obwodu rybackiego jeziora [...] (poz. [...]), uzasadniając powyższe nieuregulowanym stanem formalnoprawnym tego obwodu, budzącym wątpliwości statusem ww. jeziora jako wody płynącej, jak i wynikającym z powyższego brakiem możliwości użytkowania obwodu i prowadzenia na jego wodach racjonalnej gospodarki rybackiej, o której mowa w art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Zarząd powołał się przy tym na wnioski sformułowane przez Najwyższą Izbę Kontroli w związku z kontrolą [...] "Dzierżawa i użytkowanie jezior i obwodów rybackich Skarbu Państwa", zgodnie z którymi w odniesieniu do obwodów nieoddanych w użytkowanie m.in. z powodu nieuregulowanego stanu prawnego nieodzowne jest "zapewnienie prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez RZGW (...) albo podjęcie działań na rzecz usankcjonowania nieprowadzenia takiej gospodarki". Końcowo Zarząd wskazał, iż zwolnienie winno trwać do czasu uregulowania stanu formalnoprawnego obwodu. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na dyspozycję art. 6 ust. 3 ustawy o rybactwie śródlądowym, art. 46 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 566) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.), orzekł o zwolnieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej od obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim [...] na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2026 r. W uzasadnieniu decyzji Marszałek w pierwszej kolejności przywołał dyspozycję art. 6 ust. 3 ustawy o rybactwie śródlądowym, na mocy którego w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach, a zwłaszcza w razie zanieczyszczenia znacząco pogarszającego warunki bytowania ryb albo masowego wystąpienia chorób ryb, organ ten może, w drodze decyzji administracyjnej wydanej po zasięgnięciu opinii dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zwolnić uprawnionego do rybactwa od obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej lub uznać zbiornik wodny za nieprzydatny do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej na czas określony. Uznając, iż w sprawie zainicjowanej wnioskiem Zarządu zachodzi wyjątkowo uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 6 ust. 3 ww. ustawy, Marszałek zwolnił wnioskodawcę od obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim jeziora [...], jednakże powołując się na "niemożliwy do zastosowania", niosący ze sobą "ryzyko bezterminowego odwlekania sprawy" proponowany we wniosku termin obowiązywania zwolnienia, Marszałek nie uwzględnił w tym zakresie żądania strony, rozstrzygając o obowiązywaniu zwolnienia do końca 2026 roku. Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od ww. decyzji, kwestionując ją w części określającej okres zwolnienia. W jego uzasadnieniu zwrócono uwagę, iż wniosek strony z dnia [...] listopada 2023 r. zawierał informację o "sukcesywnie prowadzonych regulacjach stanów prawnych nieruchomości, jak również o podejmowanych działaniach mających na celu dostosowanie zapisów w EGIB i KW do stanu faktycznego", jak i informację o wynikającej z mnogości spraw długotrwałości tego procesu. Z kolei w piśmie Zarządu z dnia [...] maja 2024 r. podnoszono, iż przepis art. 6 ust. 3 ustawy o rybactwie śródlądowym nie zawiera żadnych regulacji dotyczących zarówno długości okresu zwolnienia, jak i sposobu określenia terminu. Podnosząc, że Marszałek Województwa [...] wydając decyzję z dnia [...] maja 2024 r. ustalił okres zwolnienia w sposób nieuzasadniony i dowolny, orzekając przy tym niezgodnie z wnioskiem, odwołujący się wniósł o zmianę decyzji Marszałka i orzeczenie co do istoty sprawy. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2024 r., działając na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję organ II instancji w pierwszej kolejności przywołał przepisy ustawy o rybactwie śródlądowym normujące obowiązek prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez uprawnionego do rybactwa (art. 6 ust. 1), polegający na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód zgodnie z operatem rybackim w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa (art. 6 ust. 2). Następnie, odnosząc się do stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji Marszałka przepisu art. 6 ust. 3 ww. ustawy, Kolegium podkreśliło, iż rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie ma charakter uznaniowy, jednakże nie swobodny, bowiem w procesie ustalania, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wprowadzenie odstępstwa od obowiązku racjonalnej gospodarki rybackiej, organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić, czy zachodzi znaczące pogorszenie warunków bytowania ryb albo masowe występowanie chorób ryb. Uwzględniając, że zastosowanie odstępstwa od obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej jest wyjątkiem od reguły, organ prowadzący postępowanie musi udowodnić, że rzeczywiście zachodzą do tego uzasadnione podstawy. W praktyce więc może zachodzić konieczność posłużenia się dowodem z opinii biegłego, który oceni, czy występujące w analizowanym przypadku okoliczności faktyczne rzeczywiście uzasadniają zastosowanie odstępstwa. Uznając, że w przedmiotowej sprawie Marszałek nie ustalił, czy występują przesłanki określone w art. 6 ust. 3, które mogą stanowić "wyłączną przyczynę" zwolnienia z obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej lub uznania zbiornika wodnego za nieprzydatny do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej na czas określony, organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie. W ocenie Kolegium wątpliwości dotyczące nieuregulowanego stanu prawnego obwodu rybackiego [...] jeziora [...] nie mogą stanowić podstawy zwolnienia z obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Z tych względów Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, gdyż wydano ją z "istotnym naruszeniem prawa materialnego - przepisów art. 7, art.77 § 1, art. 80 k.p.a.", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając konieczność przekazania sprawy Marszałkowi do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało na przedwczesność rozstrzygnięcia organu I instancji, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych, a także wysoki stopień sporności sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. Zarząd wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw od wydanej przez organ odwoławczy decyzji, zarzucając jej naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Kolegium, a także art. 6 ust. 3 ustawy o rybactwie śródlądowym - poprzez przyjęcie, iż nieuregulowany stan prawny obwodu rybackiego nie może stanowić uzasadnionego przypadku zwolnienia z obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. W ocenie wnoszącego sprzeciw, Kolegium w sposób nieuzasadniony dokonało oceny wyjątkowości przypadku podnoszonego przez wnioskodawcę, bezzasadnie wskazując na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych jako istotne naruszenie prawa materialnego i podnosząc niczym nieuzasadniony argument znacznego stopnia sporności sprawy, gdy tymczasem wskazywany zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Zdaniem Zarządu Marszałek Województwa przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, dokonując jedynie błędnej oceny co do czasu zwolnienia z obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Powołując się na powyższe, Zarząd wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot kontroli w sprawie zainicjowanej wnoszonym na podstawie art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) sprzeciwem od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wystąpienie przewidzianych w art. 138 § 2 przesłanek procesowych (art. 64e p.p.s.a.), z których pierwsza odnosi się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, druga zaś sprowadza się do istotności wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy koniecznego do wyjaśnienia jej zakresu. Odnosząc się do wymogów procedury administracyjnej obowiązujących organy odwoławcze podkreślić trzeba, iż wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły. Mimo że kontrola sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ograniczona jest do oceny zasadności wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na gruncie uwarunkowań prawnych zakreślonych przez organ odwoławczy, nie zaś kwestii właściwego rozumienia przez tenże organ przepisów prawa materialnego, to jednak w praktyce, co podnosi się w piśmiennictwie, ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których decyzja ta dotyczy. W takim przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 64e, wyd. II, LEX/el. 2021). Również w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie należy ocenić w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć w sprawie zastosowanie. To zaś oznacza, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, a tak w istocie się dzieje, jeśli sąd "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania jej zgodności z prawem. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19). W rezultacie przeprowadzonej z uwzględnieniem nakreślonych powyżej kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający kasację decyzji Marszałka Województwa [...] i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, co wynika przede wszystkim z nasuwającej się konkluzji o prawidłowym - adekwatnym do zakresu żądania (wniosku) Zarządu - wyjaśnieniu przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiła wskazywana przez Kolegium konieczność podjęcia przez Marszałka Województwa [...] czynności celem ustalenia, czy w sprawie zachodzą określone przez ustawodawcę w art. 6 ust. 3 ustawy o rybactwie śródlądowym przesłanki, mogące - zdaniem organu II instancji - stanowić "wyłączne przyczyny" zwolnienia z obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Kolegium wskazało przy tym - jako wymagające wyjaśnienia w pierwszej kolejności - przesłanki pogorszenia warunków bytowania ryb albo masowego występowania chorób ryb. Stanowisko organu odwoławczego było w istocie podyktowane negacją przez ten organ możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wnioskiem Zarządu w oparciu o art. 6 ust. 3 ww. ustawy, na podstawie przedstawionej we wniosku przesłanki nieuregulowanego stanu formalnoprawnego obwodu rybackiego jeziora [...]. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zatem, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było w rzeczywistości skutkiem odmiennej interpretacji przepisu prawa materialnego - art. 6 ust. 3, w rezultacie której Kolegium odmówiło przedstawionej przez Zarząd przesłance przymiotu wyjątkowo uzasadnionego przypadku, o którym stanowi ustawodawca w ww. przepisie. Podkreślić należy, iż stwierdzona odmienna wykładnia przez Kolegium prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym przez Marszałka Województwa [...] materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, dostosowanym do zakresu złożonego przez Zarząd wniosku, nie uzasadniała wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązywała tenże organ do wydania orzeczenia merytorycznego. Sąd nie podzielił zaprezentowanego przez Kolegium stanowiska o konieczności ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania celem ustalenia możliwości zastosowania w sprawie regulacji art. 6 ust. 3 ustawy o rybactwie śródlądowym, bowiem wskazany przez organ odwoławczy, co więcej bliżej nieokreślony obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, nie spełniał nieodzownej, z punktu widzenia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki istotności wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony opartym na konkretnie wskazanej przesłance, także w sytuacji, gdy nie jest ona tożsama z przywołanymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium dwoma, przykładowo wskazanymi w art. 6 ust. 3 "wyjątkowo uzasadnionymi przypadkami", które uniemożliwiać mają prowadzenie przez uprawnionego do rybactwa racjonalnej gospodarki rybackiej. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Nie wypowiadając się co do prawidłowości przyjętego przez Kolegium założenia, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca zastosowanie zwolnienia, o którym mowa w art. 6 ust. 3, wskazać jednakże należy, że rolą organu odwoławczego - po uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji - będzie wydanie w sprawie decyzji merytorycznej, uwzględniającej obowiązujący tenże organ, sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius. O kosztach postępowania należnych wnoszącemu sprzeciw orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.