II SA/Go 638/10

Dnia 28 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń na umieszczanie urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasach drogowych dróg publicznych postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonego zarządzenia. Zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił szczegółowe zasady udzielania zezwoleń na umieszczanie urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasach drogowych dróg publicznych. Na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta skargę wniósł Wojewoda zarzucając kwestionowanemu aktowi istotne naruszenie art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 ze zm.). W ocenie Wojewody żaden z przepisów powołanych w podstawie prawnej zarządzenia nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do uregulowania tego rodzaju zagadnień w formie zarządzenia. Kwestie te powinny być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, opartej na prawie materialnym zawartym w ustawie o drogach publicznych oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu wykonawczym. Wojewoda wniósł w skardze o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Uzasadniając wniosek podniósł, iż przedmiotowe zarządzenie bezpodstawnie ogranicza określone w ustawie o drogach publicznych prawo ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na umieszczanie urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasach drogowych dróg publicznych. W konsekwencji spowoduje to trudne do odwrócenia skutki prawne w postaci utraty przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów, jakie wpłynęłyby do budżetu gminy z tytułu opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta nie odniósł się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Po jej przekazaniu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu może on - na wniosek skarżącego - wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s.216). Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia ani tez nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności chodzi tu o sytuacje grożące utratą przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu lub zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniawszy, powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s.220; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 167). Nie przesądzając na obecnym etapie postępowania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze należy uznać, że w niniejszej sprawie trudne do odwrócenia skutki, mogące powstać w związku ze stosowaniem zaskarżonego zarządzenia przez Prezydenta Miasta oraz podległy mu aparat pomocniczy (urzędników Biura Zarządzania Drogami) sprowadzają się do tego, że rozstrzygając indywidualne sprawy o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń reklamowych i informacyjnych, organ ten będzie kierował się treścią aktu, który może okazać się niezgodny z przepisami rangi ustawowej. To zaś naraziłoby Gminę na ewentualne roszczenia odszkodowawcze ze strony podmiotów, które doznałyby szkody majątkowej na skutek stosowania przedmiotowego zarządzenia. Z drugiej strony trudno dopatrzyć się jakichkolwiek negatywnych skutków spowodowanych wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu do czasu wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie, skoro wyrażone w ustawie zasady udzielania zezwoleń na umieszczanie urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasach drogowych dróg publicznych muszą być każdorazowo konkretyzowane w decyzji rozstrzygającej wniosek w tym przedmiocie, co zresztą organ sam przyznaje w odpowiedzi na skargę. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. niniejsze orzeczenie upadnie z chwilą wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.