II SA/Go 64/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Wnioskiem z dnia 5 września 2007 r., uzupełnionym podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] września 2007 r., W.S. zwrócił się do organu pomocy społecznej o przyznanie pomocy na zaspokojenie bieżących potrzeb żywnościowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007r., działającej z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 4, art. 8, art. 9 ust. 8, art. 39 ust. 1-2, art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593, z późn.zm.), art. 3 pkt 1 lit. c i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, póz. 2259) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 225, póz. 186), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, póz. 950) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, póz. 1071 z późn.zm.), przyznano W.S. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności, w wysokości 60 zł miesięcznie w okresie od [...] września 2007 r. do [...] września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca jest osobą zamieszkującą samotnie, nie uzyskująca dochodu, bezrobotną (od [...].12.1998 r.), której posiadane środki nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych szczególnie w zakresie pokrycia kosztów zakupu posiłku lub żywności. Organ wskazał, iż wnioskodawca spełnia kryteria przyznania mu pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jednocześnie organ podniósł, iż wieloletnie doświadczenia i obserwacje pracowników socjalnych oraz pracowników Powiatowego Urzędu Pracy potwierdzają, że wnioskodawca nie przejawia jakiejkolwiek inicjatywy w kierunku zmiany swojej sytuacji życiowej, a przedstawiane mu oferty pracy spotykają się z całkowitym brakiem zainteresowania, bądź niezadowoleniem. Organ stwierdził zatem, iż pomoc przyznano biorąc pod uwagę brak inicjatywy strony w celu zmiany jej sytuacji bytowej, ograniczone możliwości finansowe Ośrodka oraz potrzebę zaspokojenia najistotniejszych potrzeb innym podopiecznym. l Od powyższej decyzji W.S. złożył odwołanie domagając się jej uchylenia, z powodu naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołujący się opisał swoją trudną sytuację życiową i materialną oraz przedstawił własną ocenę przyczyn, które do niej doprowadziły. W szczególności W.S., po raz kolejny podniósł formułowane od wielu lat zarzuty wobec organów pomocy społecznej i gminy dotyczące przymuszenia go do zmiany lokalu mieszkalnego, uniemożliwienia odzyskania pracy oraz przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 ust. 1 i 3, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na fakultatywny charakter pomocy w postaci zasiłku celowego, którego przyznanie opiera się na uznaniu administracyjnym. Kolegium stwierdziło, iż nawet jeżeli pomocy nie przyznano a rozstrzygniecie wydano w wyniku postępowania zgodnego z przepisami proceduralnymi, to organ odwoławczy nie ma podstaw do kwestionowania takiej decyzji. W oparciu o przepis art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, organ drugiej instancji stwierdził, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, których nie są one w stanie pokonać, a nie wszystkich zgłaszanych potrzeb. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji "przyznał pomoc w wysokości adekwatnej do potrzeb, biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu od momentu złożenia wniosku i związana z tym zmianę sytuacji faktycznej strony". W.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia krzywdzących go decyzji organów pomocy społecznej z powodu naruszenia m.in. art. 3 ust. 3, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77, art. 86 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy). Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja przyznająca skarżącemu pomoc finansową w wysokości 60 zł na dożywianie w miesiącu wrześniu 2007 r. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przewidzianego w powołanej na wstępie ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, póz. 2259). W myśl art. 3 pkt 1 lit. c ww. ustawy w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji należało wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 7 Kodeksu postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł ten wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, która znajduje rozwinięcie w szczegółowych przepisach procedury administracyjnej. Jednym z nich jest art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać pełny materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. Stosownie natomiast do treści art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, iż W.S. jest osobą bezrobotną, gospodarującą samodzielnie, która nie uzyskuje stałego dochodu umożliwiającego zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych (dochód 0,00 zł), poza kwotami świadczeń z pomocy społecznej. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż skarżący od wielu lat, systematycznie korzysta ze środków z pomocy społecznej. Oznacza to, iż miesięczny dochód skarżącego mieści się w kryterium ustalonym w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r., co uprawnia go do przyznania pomocy na dożywianie. Organ nie jest związany co do wysokości przyznanego świadczenia. Stosownie do art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej - "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.". Ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierają ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej winny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne było także szczegółowe dokonanie analizy potrzeb skarżącego w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie potrzeb i oczekiwań wnioskodawcy do możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie może bowiem umknąć uwadze fakt, iż z danych uzyskanych z wywiadu środowiskowego ani też decyzji organów nie wynika, czy skarżący dysponuje innymi środkami, z których może zaspokoić jedną z podstawowych potrzeb bytowych - potrzebę żywienia, np. czy korzysta w tym zakresie z innych świadczeń z pomocy społecznej. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją nie obejmowało tego rodzaju danych, Sąd uznał, że decyzje te muszą być jednak zakwalifikowane jako nadmiernie dowolne a zatem przekraczające granice uznania administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe dokonanie przez Sąd oceny jakiej wysokości pomoc finansowa związana z zaspokojeniem potrzeb żywieniowych jest niezbędna skarżącemu, a jednocześnie czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej, w istocie nie umożliwiają zaspokojenia zgłoszonej potrzeby skarżącego w większym rozmiarze, niż przyznane 60 zł. Zasady doświadczenia życiowego wskazują bowiem, iż nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny, znacznie przekracza kwotę 60 zł. Należy także podkreślić, iż wnioskodawca domagał się przyznania pomocy na zakup żywności, co obejmuje nie tylko "dożywianie" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i rozporządzenia wykonawczego z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji tego programu. Zgłoszona potrzeba należy bowiem do niezbędnych potrzeb bytowych, które w miarę posiadanych środków w winna zabezpieczać gmina w formie właściwych świadczeń z pomocy społecznej, jako zadanie własne. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśnił dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, a nadto z naruszeniem wymogów art. 107 § 3 nie wskazał w dostateczny sposób w uzasadnieniu decyzji przesłanek przyznania pomocy w takiej, a nie innej wysokości. Tak istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, winien uwzględnić w swym orzeczeniu organ odwoławczy, który z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. W szczególności należy podkreślić, iż także organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu swej decyzji motywów dla jakich uznał, że przyznana W.S. pomoc na zakup posiłku lub żywności jest adekwatna do jego potrzeb. Nie zrozumiałym jest także stwierdzenie organu odwoławczego dotyczące znacznego upływu czasu od momentu złożenia wniosku i związaną z tym zmianę sytuacji faktycznej. Z dołączonych do skargi akt administracyjnych wynika, iż decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego z [...] września 2007 r., rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] września 2007 r. Oznacza to, iż od momentu złożenia wniosku opłynęło około 20 dni. Organ administracji publicznej powinien zatem przede wszystkim ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb skarżącego w zgłoszonym zakresie oraz wykazać dlaczego uznał przyznaną pomoc za wystarczającą na ich zaspokojenie, z uwzględnianiem rzeczywistych możliwości finansowych gminy. W sytuacji gdy organ uznał, iż zasadnym jest przyznanie skarżącemu pomocy na uzyskanie żywności, bez znaczenia pozostają podnoszone w uzasadnieniu decyzji okoliczności o braku jego starań o podjecie zatrudnienia. Na marginesie należy wykazać, iż nie znajdują one oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Niezbędne jest zatem podanie jakimi konkretnie organ dysponował środkami na pomoc społeczną, w tym na zasiłki celowe, jakiej wysokości gmina uzyskała dotacje w ramach programu Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i jak środki szczegółowo zostały rozdysponowane. Ocenę możliwości finansowych gminy należy też odnieść do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Brak takich danych uniemożliwia kontrolę prawidłowości podjętych w sprawie decyzji i stanowi naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wydanie decyzji. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.