II SA/Go 642/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G.W. i S.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących G.W. i S.W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta decyzją Nr [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118/ i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę P.A. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą U budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej, murków oporowych, drogi wewnętrznej, sieci energetycznej z przyłączami, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy gazowych oraz zjazd z ulicy [...] - dz. Nr [...] na działki [...] i z ulicy [...] - dz. Nr [...] na działki nr [...]. P.A. wniosek w przedmiotowej sprawie złożył w dniu [...] kwietnia 2008 r. /data prezentaty/, a już w dniu [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżących G. i S.W. oraz M. i Z.B. współwłaścicieli działki sąsiedniej nr [...] poinformował organ, iż inwestor rozpoczął prace budowlane przygotowawcze na działkach objętych wnioskiem poprzez nawiezienie ziemi i podwyższenie poziomu gruntu o 2,5 m tworząc tym samym skarpę. Skarpa ta we wniosku o pozwolenie na budowę i dołączona do niego mapa ujmują ją jako - skarpa naturalna. Gdy tymczasem mapa geodezyjna z 1999r. na granicy działki skarżących nr [...] i działek wymienionych we wniosku takiej skarpy naturalnej nie zawiera. Na skutek odwołania od w/w decyzji złożonego przez G. i S.W. oraz M. i Z.B. w którym podnosili wydanie decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 4a w związku z art. 41 ust.1 i ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego to jest rozpoczęcia prac budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę - Kierownik Oddziału Administracji Budowlanej w Wydziale Infrastruktury z upoważnienia Wojewody utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż brak było podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. W ocenie organu wniosek P.A. i załączone do niego dokumenty spełniają wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. Nadto projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr XXX/228/96 z dnia [...] listopada 1996 r. /Dz. Urz. woj. Nr 1 poz. 14/. Projekt budowlany załączony do wniosku został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia i legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego a nadto jest on zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690/. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów pełnomocnika odwołujących się od decyzji organu l instancji w przedmiocie rozpoczęcia prac budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ stwierdził że projekt budowlany nie przewiduje nawiezienia ziemi na teren działek objętych inwestycją w ramach jej realizacji. Wobec czego nie można uznać, że inwestor samowolnie rozpoczął budowę przed uzyskaniem stosownej decyzji organu. W ocenie organu niwelacja terenu nie została dokonana w ramach prac przygotowawczych w rozumieniu przepisu art. 41 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego. Znaczna różnica poziomów terenu i występowanie skarpy ziemnej znajduje potwierdzenie na kopii mapy zasadniczej na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu. Oznacza to, że skarpa istniała przed złożeniem wniosku przez inwestora i nie została wykonana w ramach prac przygotowawczych co sugerowali odwołujący się. Projekt budowlany przewiduje odprowadzenie wód opadowych w ramach nieruchomości objętej inwestycją co nie narusza § 29 w/w rozporządzenia. Nadto przy granicy z działką nr [...] zaprojektowany został mur oporowy betonowy mający na celu zabezpieczenie istniejącej skarpy przed osuwaniem się ziemi w wyniku działania warunków atmosferycznych. Stanowić on będzie również zabezpieczenie przed ewentualną spływającą wodą opadową z terenu działek inwestora na teren działki odwołujących się. Za kwestię wytrzymałości muru oporowego pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Odnosząc się do kwestii związanych z uniemożliwieniem stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji wyjaśnił, że materiał dowodowy nie uległ zmianie po uchyleniu przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2008 r bowiem organ lI instancji wówczas wskazał jedynie na konieczność prawidłowego ustalenia podmiotu będącego adresatem decyzji co też organ l instancji uczynił nie prowadząc żadnych dodatkowych postępowań dowodowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. i S.W. oraz M. i Z.B.. Wobec nieopłacenia wpisu sądowego od skargi, skarga M. i Z.B. postanowieniem Sądu z dnia [...] listopada 2008 r. została odrzucona. Postanowienie to uprawomocniło się. Zaskarżonej decyzji G. i S.W. zarzucili naruszenie: - art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust.1 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonywane prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu ziemi w dużej ilości i podwyższenie terenu o około 2,5 m nie wchodzi w zakres procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. - § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. Nr 75 poz.690/ poprzez zaakceptowanie zmian dokonanych przez inwestora w naturalnym ukształtowaniu terenu przez jego zniwelowanie i podwyższenie /nawiezienie około 2000 ton ziemi i gruzu/. - art. 7,75,77,78 i 84 kpa poprzez pominięcie zgłaszanych przez skarżących wniosków dowodowych i wydanie decyzji pomimo toczących się w tej sprawie postępowań oraz niedostateczne wyjaśnienie sprawy i wnieśli o uchylenie w całości do ponownego rozpoznania w/w decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ błędnie przyjął, że niwelacja terenu polegająca na zasadniczej zmianie ukształtowania terenu poprzez nawiezienie ziemi i gruzu i podwyższenie terenu o około 2,5 m oraz utworzenia na granicy działek skarpy o wysokości ponad 2,5 m nie wchodzi w zakres procesu inwestycyjnego i nie jest uwzględniane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W ślad za tym inwestor wykonał nowe mapy sytuacyjne wykorzystywane w procesie inwestycyjnym odpowiednio podwyższające teren z których wynika, że na granicy działek występuje skarpa naturalna. Informując o tym fakcie, organy całkowicie te okoliczność pominęły. Inwestor zatem rozpoczął prace budowlane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czym naruszył przepis art. 28 prawa budowlanego. Niwelacja terenu bowiem zgodnie z prawem budowlanym wchodzi w zakres pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W tej mierze skarżący przytoczyli wyroki NSA - sygn. akt SA/Sz 2652/00 i IV SA 1164/98. Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę traktowane jest jako samowola budowlana. Organ zatem wydał decyzje na podstawie niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego. Do tej pory inwestor już wybudował jeden dom bez wybudowania muru oporowego i odprowadzenia wody opadowej o czym mowa jest w pozwoleniu na budowę. Powoduje to zalewanie działki skarżących przez wody opadowe. Pismem z dnia [...] października 2008r. skarżący podali, iż P.A. przystąpił do prac budowlanych [...] lipca 2008r., a ziemię i gruz nawoził przez cały 2007 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymują swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu. Artykuł 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została doprecyzowana w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, przepisy te mają zaś zasadniczy wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę dokonania subsumcji pod stosowną normę prawną. Kontrola prawidłowości postępowania zakończonego decyzją administracyjną, dokonywana przez organ administracji II instancji (jak i ocena tej kontroli dokonywana przez sąd administracyjny) w pierwszym rzędzie powinny obejmować prawidłowość przebiegu postępowania administracyjnego, gdyż naruszenia procedury, o ile okazują się istotne, mogą mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, prowadząc do wydania wadliwej materialnie decyzji. Wniosek o wydanie pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej – na działkach nr [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej, murków oporowych, drogi wewnętrznej, sieci energetycznej z przyłączami, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy gazowych oraz zjazd z ulicy [...] - dz. Nr [...] na działki [...] i z ulicy [...] - dz. Nr [...] na działki nr [...] – został złożony przez P.A. w dniu [...] kwietnia 2008 roku. Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie skarpa ziemna – w ocenie strony skarżącej została zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stworzona w ramach prac przygotowawczych wskazanej powyżej inwestycji – istniała przed złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz przed sporządzaniem projektu zagospodarowania załączonego do tego wniosku a zatem nie została wykonana w ramach prac przygotowawczych. Strona skarżąca skutecznie jednak wykazała, iż na początku postępowania administracyjnego (pismo z dnia [...] kwietnia 2008 roku skierowane do Wydziału Planowania Przestrzennego i Budownictwa Urzędu Miasta) prowadzonego w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę wskazywała na istnienie mapy z roku 1999, na której gruncie, ma powstać planowana inwestycja przy czym na mapie tej nie było przedmiotowej skarpy. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wyżej wymienionej inwestycji nie czekał na jej wydanie i podniósł teren zanim zakończone zostało to postępowanie. Jak twierdzą skarżący miało to miejsce w 2007 roku, przy czym w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Twierdzeniom organów orzekających w niniejszej sprawie przeczą też zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych. Na zdjęciach tych wyraźnie widać, iż stosunkowo niedawno poprzez nawiezienie wielu ton ziemi oraz gruzu nastąpiło podniesienie wysokości gruntu działki, na której powstać ma planowana inwestycja. W tym sensie wyrównywanie powierzchni terenu do jednego poziomu przez inwestora należy uznać za podjęcie prac przygotowawczych ściśle związanych z rozpoczynającą się budową. W tym miejscu rację należy przyznać stronie skarżącej, która w skardze wskazała, iż Prawo budowlane jednoznacznie stwierdza, że za rozpoczęcie budowy uważa się podjęcie prac przygotowawczych na budowie (art. 41 ust. 1). Ustawa Prawo budowlane wskazuje przy tym w ust. 2 omawianego artykułu zamkniętą listę prac uznanych za prace przygotowawcze. To z kolei oznacza, że tylko te prace - w rozumieniu ustawy - można i należy traktować jako prace przygotowawcze, przy czym w ust. 3 zawarte zostało jednoznaczne stwierdzenie, że prace przygotowawcze mogą być prowadzone jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Ma ono na celu uniemożliwienie dowolnego rozszerzania terenu budowy, zwłaszcza zaś zajmowania pod zaplecze budowy terenów nieobjętych zatwierdzonym projektem budowlanym. W świetle powyższego strona skarżąca słusznie wskazała, na naruszenie przez organy obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust.1 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonywane prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu ziemi w dużej ilości i podwyższenie terenu o około 2,5 m nie wchodzi w zakres procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. Jednocześnie wskazać należy, iż wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym decyzją strona skarżąca zarzuciła także naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75 poz. 690/ poprzez zaakceptowanie zmian dokonanych przez inwestora w naturalnym ukształtowaniu terenu przez jego zniwelowanie. Nie ulega wątpliwości, iż powyższy zarzut jest uzasadniony. Paragraf 29 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowi, iż dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W realiach niniejszej sprawy skoro na działkach o nr [...] podniesiono grunt o około 2,5 metra to w stosunku do działek sąsiadujących z tymi działkami nastąpiła znaczna różnica poziomów powodująca spływ wód opadowych na teren sąsiednich nieruchomości. Co prawda organy orzekające wskazały, iż na granicy z działką nr [...] zaprojektowany został betonowy mur oporowy mający na celu zabezpieczenie istniejącej skarpy przed osuwaniem się ziemi w wyniku działania czynników atmosferycznych jednakże twierdzenie to nie zostało poparte żadną ekspertyzą biegłych w tym zakresie. W świetle powyższego Sąd uznał za słuszne zarzuty strony skarżącej, iż naruszona została norma prawna zawarta w artykule 29 w/w rozporządzenia. Skarżący mają prawo się obawiać, iż przy obecnej różnicy poziomów ich działka będzie zalewana wodami opadowymi gdyż nie ulega wątpliwości, iż w przypadku znacznych opadów nawieziona ziemia nie będzie w stanie jej wchłonąć w całości. Organ chcąc wyjaśnić tę okoliczność w pierwszej kolejności powinien posiłkować się opinią biegłych w tym zakresie bądź poczekać na ustalania organów właściwych prowadzących postępowanie na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. 05.239.2019 j.t.). Organy nadzoru budowlanego obu instancji, nie wyjaśniając powyższych okoliczności, nie tylko naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów, a także zażądania od inwestora wymaganych prawem uzgodnień i dokumentów, to również zatwierdzając projekt ze wspomnianymi brakami dostrzeżonymi przez Sąd, naruszyły art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust.1 prawa budowlanego a także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ II instancji nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu od pierwszoinstancyjnej decyzji Prezydenta Miasta dotyczącego możliwości podsiąkania działek sąsiednich położonych niżej niż działka inwestora. Jak wynika z powyższego, organy obu instancji zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej – na działkach nr [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej, murków oporowych, drogi wewnętrznej, sieci energetycznej z przyłączami, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy gazowych oraz zjazd z ulicy [...] - dz. Nr [...] na działki [...] i z ulicy [...] - dz. Nr [...] na działki nr [...] – nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w zakresie prawa materialnego naruszyły przepisy 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust.1 prawa budowlanego a także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy organy administracji wezmą pod uwagę konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień, a po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, z uwzględnieniem wymagań określonych zarówno w przepisach prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, powtórnie ocenią, czy przedłożone przez inwestora dokumenty dają podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzje oraz poprzedzająca ja decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.