II SA/Go 642/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego K. C. kwotę 334 (trzysta trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania K.C. (skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] nakazującą K.C., A.R. – C. i Gminie (jako współwłaścicielom nieruchomości –budynku wielorodzinnego położonego w [...]) zapewnienie w tym budynku "wymaganą przepisami, minimum 120 cm, szerokość biegu klatki schodowej, która stanowi dojście ewakuacyjne". Termin wykonania tego obowiązku określono na dzień 31 maja 2024 r. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 27 i art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1969 z późn. zm.,dalej ustawą o PSP)oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r, poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). 2. Stan sprawy przedstawiony w sprawie administracyjnej jest następujący: na podstawie sporządzonego w dniu [...] stycznia 2023 r. protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej wydał w dniu [...] czerwca 2023 r. decyzję nakazującą współwłaścicielom budynku wielorodzinnego w wymaganą przepisami i wskazaną w decyzji szerokość biegu ewakuacyjnej klatki schodowej. W jej podstawie prawnej organ I instancji powołał się na przepisy art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy PSP, a także § 16 ust. 2 pkt 1 i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 822, dalej rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej) oraz § 68 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 1225; dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Wskazał, że w tym budynku, zakwalifikowanym do przeciwpożarowej "kategorii zagrożenia" ZL.IV znajdujący się na jego pierwszym piętrze ciąg komunikacyjny – klatka schodowa ma szerokość 77 cm, wobec wymaganego parametru wynoszącego co najmniej 120 cm. W decyzji tej wskazano, że w sprawie możliwe jest również zastosowanie rozwiązań zamiennych przewidzianych w § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 6a ustawy o PSP. 3. Od tej decyzji w terminie skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że organ nie zastosował się do art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP, tj. zakazania eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi oraz, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nieposiadającą do tego uprawnień. 4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Komendant Wojewódzki PSP podzielił w całym zakresie stanowisko organu powiatowego. Wskazał, że nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie było obowiązkiem organu i konsekwencją ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem organu stwierdzona podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych nieprawidłowość, zaklasyfikowana jako przesłanka do uznania obiektu za zagrażający życiu ludzi, zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, nie stanowi podstawy do zastosowania wyłączenia obiektu (lub części obiektu) z eksploatacji. Organ podał, że w kontrolowanym budynku znajdują się 3 lokale mieszkalne. Budynek posiada dwie kondygnacje nadziemne i zaliczany jest do obiektów niskich. Dwa z tych lokali znajdują się na pierwszym piętrze. Oznacza to, że klatką schodową, która zaniżona jest do szerokości użytkowej wynoszącej 77 cm (wobec wymaganych 120 cm) będzie ewakuować się niewielka ilość osób, które doskonale znają drogę ewakuacyjną.Parametry użytkowe biegu klatki schodowej, przez które uznano istniejący budynek za zagrażający życiu ludzi, muszą być mniejsze o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Wynika zatem z tego, że budynek zaklasyfikowano jako zagrażający życiu ludzi z powodu zbyt wąskiego biegu klatki schodowej o 3 cm. Najlepszym rozwiązaniem jest nakazanie usunięcia stwierdzonego uchybienia w ustalonym terminie. Dodatkowo w uzasadnieniu tej decyzji pouczył strony o możliwości usunięcia nieprawidłowości poprzez zastosowanie rozwiązań zamiennych wynikających z § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ wojewódzki podkreślił, że działania Komendanta Powiatowego były zgodne z prawem oraz zasadami prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach związanych z nadzorem nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Odnosząc się do drugiego zarzutu podkreślił, że podpisanie zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Komendanta Powiatowego PSP było prawnie skuteczne i niewadliwe, gdyż zastępca ten był upoważniony do dokonywania tych czynności w imieniu Komendanta Powiatowego PSP w oparciu o upoważnienie [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. udzielone przez ten organ na podstawie art. 268a k.p.a. 5. W skardze wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu K.C. ponowił zarzut naruszenia przez organy art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP. Podniósł także, że organy nie uwzględniły, że lokale nr 2 i 3 w budynku stanowią samowolę budowlaną oraz nie wziął pod uwagę postępowania, w którym były sporządzone ekspertyzy obejmujące również kwestię zakwestionowanego przez organy ciągu komunikacyjnego – klatki schodowej. Zarzucił także, że nie powiadomiono stron o wyłączeniu się ze sprawy Komendanta Powiatowego. 6. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. 7. Stanowiska te strony podtrzymały na rozprawie w dniu 7 lutego 2024., przy czym skarżący zarzucił też organowi, że oznaczony w decyzji termin "nie jest realny". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b oraz lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi w niej podstawami, co akurat w tej sprawie ma kluczowe znaczenie dla wyniku kontroli sądowej. 9. Pierwszą kwestią, na którą należy zwrócić uwagę jest niewłaściwe rozumienie i realizacja kompetencji i obowiązków procesowych organu drugiej instancji. Otóż w obecnym kształcie postępowania odwoławczego tzw. postępowania ogólnoadministracyjnego(czyli uregulowanego w k.p.a.) organ drugiej jest i musi być organem merytorycznym, którego obowiązkiem jest merytoryczne rozpatrzenie całej sprawy administracyjnej niezależnie od zarzutów i wniosków odwołania. Taką funkcję przypisano drugiej instancji w zasadzie od początku, ale dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Kolejne nowelizacje k.p.a. jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego (chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Aktualny model postępowania odwoławczego uregulowanego w k.p.a. jest reformatoryjny i w pełni merytoryczny. Dlatego nie jest prawidłowa praktyka, którą reprezentuje zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego, polegająca na rozpatrywaniu tylko tych elementów faktycznych i prawnych sprawy, które wiązały się z zarzutami strony.To uchybienie organu odwoławczego, wiążące się z naruszeniem art. 128, art. 136 i art. 138, a także art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż istota sprawy nie wiązała się z zarzutami strony. 10. Zdaniem sądu wsprawie nie został ustalony i wyjaśniony stan faktyczny w stopniu koniecznym dla nałożenia wskazanego w obu decyzjach obowiązku. To ustalenie i wyjaśnienie nie może się bowiem ograniczać tylko do pomiaru szerokości klatki schodowej i odniesienia uzyskanego wyniku do minimum określonego przepisem § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Wynika to z dwóch głównych przyczyn. Po pierwsze ze względu na wykonalność decyzji (wykonalność nałożonego obowiązku), po drugie – ze względu inne prawne przesłanki zastosowania wskazanego § 16 ust. 2 (organy pominęły jeden z nich). 11. Odnośnie do pierwszej kwestii, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP właściwy komendant tej służby, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Przepis ten nakłada więc na Komendanta PSP obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcia uchybień w razie ich stwierdzenia, bez potrzeby badania powodów zaistniałych nieprawidłowości. Jednakże decyzja wydana na tej podstawie powinna precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, by możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Powinna ona zatem nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe, przy czym nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości technicznego jego wykonania (z bogatego orzecznictwa por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2011, II OSK 494/10 oraz 11 lutego 2015, II OSK 1662/13.Takie też jest też stanowisko komentatorów, K. Kwapisz-Krygel [w:] Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Komentarz, LEX/el i powołane tam orzecznictwo). W sprawie nie zostało to jednak zrealizowane, bowiem organy w ogóle nie ustaliły, czy wykonanie obowiązku jest technicznie możliwe. W szczególności w obu decyzjach nie ma mowy o tym jak technicznie da się zmienić szerokość klatki schodowej (oba organy nie wspomniały nawet w uzasadnieniach decyzji o toczącym się, co podały strony na rozprawie, postępowaniu, w którym sporządzono ekspertyzy budowlane związane także z tematem klatki schodowej). Nie wiadomo zatem, czy w budynku istnieją jakieś ograniczenia architektoniczne co do realizacji nałożonego na współwłaścicieli budynku obowiązku, i czy jest on możliwy do realizacji i ewentualnej egzekucji. Wskazywana w decyzji, jako dodatkowa informacja, że na podstawie § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w tym rozporządzeniu jest nie do zweryfikowania, bowiem organy nie ustaliły, czy pierwszy- podstawowy obowiązek jest w ogóle możliwy do wykonania. Zdaniem sądu nie można rozprawiać o rozwiązaniach zamiennych, jeżeli nie wiadomo czy rozwiązanie podstawowe jest wykonalne. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r., II OSK 3258/20; w powołanym wyroku, co podkreślił NSA decyzja była wykonalna i organy to wykazały precyzując dokładnie obowiązek). W sprawie nie ma ustaleń, które dałyby podstawę do oceny istotnych dla sprawy okoliczności, co jest naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 12. Druga kwestia wiąże się z treścią przepisu § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. poz. 1118, z późn. zm.) oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy nie stosuje się kryteriów określonych w § 16 ust. 2. W sprawie nie zostało to wyjaśnione ani nawet ustalone, czy przedmiotowy budynek został wzniesiony pod rządami wskazanej w tym przepisie ustawy i czy zatem ma on zastosowanie w sprawie. Jest to też naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.,w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 13. Niezasadne są natomiast zarzuty podniesione w skardze, poza tymi, które dotyczą niepełnych ustaleń faktycznych (związanych jednak tylko z okolicznościami omówionymi wyżej w pkt 10, 11 i 12 niniejszego uzasadnienia). Kwestia pieca nie ma związku z niniejszym postępowaniemi nie należy do zakresu obowiązku objętego wydanymi w nim decyzjami. Z kolei wydanie decyzji przez Zastępcę Komendanta Powiatowego było uprawnione, bo dysponował on stosownym i wykazanym upoważnieniem właściwego organu. Tematy i wątki bezczynności i relacji między współwłaścicielami nie należą także do zakresu niniejszej sprawy (w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.). Niezasadność tych zarzutów nie ma jednak wpływu na ostateczny wynik kontroli sądowej, która z przyczyn wskazanych w pkt od 9 do 12 niniejszego uzasadnienia musiała skutkować uwzględnieniem skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I wyroku). Zakres i waga uchybień oraz wzgląd na dalszy przebieg postępowania uzasadniały w ocenie Sądu zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również decyzji organu I instancji. 14. O kosztach należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a., co obejmuje zwrot uiszczonego wpisu i koszty osobistego dojazdu na rozprawę. 15. Rozpoznając ponownie sprawę, organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, biorąc przy tym pod uwagę wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia i ponownej pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.