II SA/Go 643/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji F na decyzję P spółki z o.o. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2014r. nr [...] P sp. z o. o, na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z , nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a), po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy zawartej pomiędzy P sp. z o.o. a firmą "D R.G.", odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Uzasadniając decyzję P sp. z o. o wskazało, że art., 5 ust. 2 u.d.i.p przewiduje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p, niemniej w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Zostało to zdefiniowane w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. P sp. z o. o mając na uwadze tę definicję stwierdziła, że umowa zawarta z firmą "D" objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k, zawiera bowiem informacje posiadające istotną wartość gospodarczą dla obu stron umowy, dotyczące między innymi metod i technik współpracy stron w zakresie public relations – kształtowania wizerunku P sp. z o. o w społeczeństwie. Zaznaczono także, że strony umowy podjęły działania mające na celu nieujawnienie jej treści do wiadomości publicznej, przede wszystkim poprzez zamieszczenie w treści umowy klauzuli poufności zakazującej ujawniania jakichkolwiek informacji objętych umową bez zgody drugiej strony. R.G. – właściciel firmy złożył spółce 2 maja 2014 r. oświadczenie, że nie wyraża zgody na udostępnienie umowy zawartej z P sp. z o. o z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej – Fundacja [...], nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że żądana informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, art. 16 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji z naruszeniem terminu ustawowego przewidzianego do jej wydania. Ponownie rozpatrując sprawę P sp. z o. o decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, iż wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zaznaczono, że właśnie z uwagi na tę tajemnicę, strony umowy podjęły działania mające na celu nieujawnienie jej treści do widomości publicznej, miedzy innymi poprzez zamieszczenie w treści umowy klauzuli poufności, zakazującej ujawniania jakichkolwiek informacji objętych umową bez zgody drugiej strony. Stąd też, biorąc pod uwagę, że umowa wiąże obie strony, istotne było uzyskanie oświadczenia R.G. o wyrażeniu zgody na udostępnienie treści umowy zawartej z P sp. z o. o z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Ten zapis umowy oraz złożone 2 maja 2014 r. oświadczenie R.G., że nie wyraża on zgody na udostępnienie treści umowy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, jest bezwzględnie wiążące dla zobowiązanego do ujawnienia informacji, z uwagi na ochronę dóbr i prawa przedsiębiorcy – strony umowy, a zaniechanie uzyskania takiego oświadczenia, jak również udostępnienie informacji, pomimo wyraźnego braku zgody przedsiębiorcy, stanowiłoby naruszenie zarówno treści zawartej umowy jak i przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że prezes zarządu P sp. z o .o po dokonaniu analizy treści wniosku Fundacji z [...] stycznia 2014 r. oraz treści zawartej pomiędzy stronami umowy, której wniosek dotyczy zajął stanowisko, że żądana informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie wskazanej we wniosku z uwagi na ochronę informacji ustawowo chronionych oraz ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, dlatego postanowił odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji. Treść umowy zawiera informacje, których ujawnienie godziłoby w interes stron umowy – przedsiębiorców w wymiarze technicznym, organizacyjnym oraz innym mającym wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorcy podjęli niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc związane z działalnością obejmującą metody i techniki współpracy stron w zakresie public relations – kształtowania wizerunku P sp. z o. o w społeczeństwie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Fundacji [...] złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, skarżąca wniosła o uchylenie obydwu decyzji, zasądzenie od spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wystąpienie do spółki o dostarczenie umowy zawartej [...] maja 2011 r. oraz przeprowadzenie dowodu z ww. umowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p, ponieważ wykonuje zadania publiczne, jest przedsiębiorstwem energetycznym. Nadto informacja, której udostępnienia domaga się skarżąca jest informacją publiczną. Przemawia za tym fakt, że spółka jest inwestorem planowanej budowy kopalni węgla brunatnego w [...]. Jest to fakt powszechnie znany, a w związku z tym nie wymagającym dowodu. Przedmiotem spornej umowy jest prowadzenie kampanii public relations i marketingu. Ponieważ spółka nie prowadzi obecnie żadnych innych działań operacyjnych, niewiązanych z budową kopalni, to z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można założyć, że umowa ta dotyczy przede wszystkim promocji idei budowy kopalni odkrywkowej. Przedsięwzięcie to zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest inwestycją celu publicznego. W związku z tym, a także z uwagi na skalę przedsięwzięcia i konsekwencje wynikające z jego realizacji dla lokalnej społeczności, wszystkie informacje dotyczące budowy kopalni – a więc także sposób promowania idei jej budowy – są niewątpliwie informacją o sprawach publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem skarżącej podstawa powołana przez spółkę na uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej, związana z rzekomą tajemnicą przedsiębiorcy, jest pozorna. W ocenie skarżącej decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, powinna zawierać uzasadnienie, które w sposób wyczerpujący i przekonywujący wyjaśniłoby, że charakter informacji rzeczywiście przesadza o jej zakwalifikowaniu w powyższy sposób. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest natomiast lapidarne i posługuję się truizmami. Oczywistym jest, że umowa o prowadzeniu kampanii public relations i marketingu zawiera informacje dotyczące kształtowania wizerunku spółki w społeczeństwie. Na tym właśnie polega public relations i marketing. Spółka zaniechała natomiast wyjaśnienia z czego wynika rzekoma wartość gospodarcza informacji zawartych w tej umowie. Zdaniem skarżącej przyjęcie argumentacji spółki prowadziłoby w istocie do poglądu, że każda umowa o prowadzenie kampanii public relations lub marketingu z definicji zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. Pogląd ten jest natomiast nie do pogodzenia z celem u.d.i.p, jakim jest zapewnienie możliwości dostępu do informacji publicznej. W skardze strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z umowy z [...] maja 2011 r. Odpowiadając na skargę P sp. z .o. o wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] września 2014 r. spółka wskazała dodatkowo, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem nie wykonuje faktycznie działalności polegającej na zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, która w piśmie z [...] października 2014 r. wskazała, że wyłącznym udziałowcem spółki jest G S.A, której głównym akcjonariuszem jest, według informacji podanej na BiP tego podmiotu jest z kolei E S.A. Posiada ona w G S.A 93,62159% akcji. W E S.A natomiast akcjonariuszem większościowym, według informacji podanej na jej stronie internetowej, jest Skarb Państwa., który posiada w niej 58,39% akcji. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu z treści swojego statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a) oddalił wniosek dowodowy w zakresie przeprowadzenia dowodu z umowy z [...] maja 2011 r., bowiem wniosek ten dotyczy dokumentów stanowiących część akt administracyjnych. Jednocześnie sąd dopuścił dowód z treści Statutu Fundacji [...]. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga Fundacji [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd dostrzega wprawdzie pewną ułomność zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie powołał w podstawie prawnej jej wydania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., jednak w ocenie sądu uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżoną decyzją P sp. z o. o, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] maja 2014r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). U.d.i.p będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p, tj. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy należy natomiast zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że R.G. – właściciel firmy D podjął działania mające na celu zachowanie w poufności treści umowy zawartej z P sp. z o. o [...] maja 2014r. na przeprowadzenie kampanii public relations i marketingu. Po złożeniu zaś przez skarżącą wniosku w trybie u.d.i.p o udostępnienie treści tej umowy, R.G. w piśmie z [...] maja 2014 r. nie wyraził zgody na upublicznienie przez P sp. z o. o treści przedmiotowej umowy. Zdaniem sądu uzasadnione jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że treść umowy, której dotyczy wniosek zawiera informacje, których ujawnienie godziłoby w interes obu stron umowy. Należy zgodzić się z organem, że informacje obejmujące metody i techniki współpracy stron w zakresie public relations – kształtowania wizerunku P sp. z o. o w społeczeństwie, posiadają wartość gospodarczą. Nadto stanowią cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych firm. Prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji P sp. z o. o (nie będąca przy tym jednostką sektora finansów publicznych) uznała, że informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.