II SA/Go 646/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje określone w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu. W dniu [...] lipca 2010r. M.M. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy. Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] orzekł o uznaniu M.M. z dniem [...] lipca 2010 r. za osobę bezrobotną oraz o odmówił przyznania mu prawa do zasiłku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wezwano M.M. do osobistego zgłoszenia się w dniu [...] maja 2011 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy. W przedmiotowym wezwaniu zawarto pouczenie, że niezgłoszenie się w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm. – dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia), skutkować będzie pozbawieniem statusu bezrobotnego. Jednocześnie wskazano, że ustalony wcześniej, na dzień [...] maja 2011 r., termin zgłoszenia się w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia, wyznaczony przez pracownika Urzędu aktualnie nie obowiązuje. Powyższe wezwanie, po dwukrotnym awizowaniu w dniach 2 i 9 maja 2011 r., organ uznał za skutecznie doręczone M.M. w trybie przewidzianym w art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), w tzw. sposób zastępczy. M.M. nie stawił się w wyznaczonym terminie, to jest w dniu [...] maja 2011 r., w Powiatowym Urzędzie Pracy. Nie powiadomił również organu, w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a), art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 104 k.p.a., Starosta Powiatu orzekł o utracie przez M.M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2011 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. M.M. odwołał się od powyższej decyzji do Wojewody. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że nie został poinformowany o zmianie terminu do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy, dlatego też zgłosił się w wyznaczonym przez pracownika Urzędu terminie, to jest w dniu [...] maja 2011 r., o którym wcześniej został poinformowany. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 44 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia Starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zdaniem organu drugiej instancji z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu wynika, że bezrobotny winien być skutecznie powiadomiony o terminie stawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Dopiero nieusprawiedliwione niestawiennictwo w wyznaczonym terminie, w przypadku skutecznego zawiadomienia bezrobotnego, pociąga za sobą sankcję z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Wojewoda stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, iż M.M. miał wyznaczony przez pracownika Urzędu termin stawiennictwa na dzień [...] maja 2011 r. W dniu [...] kwietnia 2011 r. wysłano na adres domowy odwołującego się wezwanie do zgłoszenia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] maja 2011 r., w celu skorzystania z informacji zawodowej udzielonej w formie grupowej. Jednocześnie w powyższym wezwaniu anulowano wyznaczony wcześniej termin stawiennictwa w Urzędzie na dzień [...] maja 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że przesyłka zawierająca wezwanie z dnia [...] kwietnia 2011 r. została skutecznie doręczona zgodnie z regulacją art. 44 k.p.a., bowiem bezpośrednie doręczenie wezwania nie było możliwe. Zdaniem Wojewody tryb doręczenia zastępczego został prawidłowo zastosowany przez organ pierwszej instancji. Pierwsze awizo pozostawione zostało pod wskazanym przez M.M. adresem w dniu 2 maja 2011 r. Zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. miał on możliwość odbioru powyższego wezwania w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego awiza. Z uwagi na fakt, że przesyłka nie została podjęta we wskazanym terminie, w dniu 9 maja 2011 r. zostało pozostawione powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Stosownie zaś do treści art. 44 ust. 4 k.p.a. doręczenie zastępcze uważa się za dokonane z upływem 14 dnia od daty pierwszego zawiadomienia. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zawiadomienie o anulowaniu terminu stawiennictwa w dniu [...] maja 2011 r. i wyznaczeniu nowego terminu zgłoszenia się w Urzędzie na dzień [...] maja 2011 r. zostało prawidłowo doręczone M.M. z dniem 16 maja 2011 r. Jednocześnie uznał, że organ pierwszej instancji słusznie orzekł o utracie przez odwołującego się statusu osoby bezrobotnej, gdyż nie stawił się on w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Powyższą decyzję Wojewody M.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi wskazał, że odnosi wrażenie, iż został potraktowany niesprawiedliwie. Stwierdził, że pisma Powiatowego Urzędu Pracy o zmianie terminu stawiennictwa z dnia [...] maja 2011 r. na dzień [...] maja 2011 r. nie odebrał, gdyż przebywał poza miejscem zamieszkania. Wobec powyższego nie wiedział, że ma się zgłosić wcześniej. Nadto wskazał, że jest osobą schorowaną, a tracąc status osoby bezrobotnej, został pozbawiony, na okres 120 dni, opieki zdrowotnej w postaci dotacji do leków, które musi zażywać codziennie, dotacji do mieszkania a także pieniędzy na opłatę prądu, gazu, czynszu oraz na życie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 tej ustawy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy (art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia). Natomiast zgodnie z regulacją art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 tej ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji bezrobotny winien być skutecznie powiadomiony o terminie stawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy. Dopiero nieusprawiedliwione niestawiennictwo w wyznaczonym terminie, w przypadku skutecznego zawiadomienia bezrobotnego, pociąga za sobą sankcję z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że M.M. nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie, to jest w dniu [...] maja 2011 r. oraz, że w okresie 7 dni nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie tej nieobecności. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało zatem wyjaśnienie przyczyn niestawiennictwa M.M. w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] maja 2011 r. Z akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że wezwanie Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało wysłane do M.M. za pośrednictwem Poczty Polskiej. W wezwaniu tym wyznaczono skarżącemu termin stawienia się w Urzędzie na dzień [...] maja 2011 r. Jednocześnie zawierało ono informację, że ustalony wcześniej przez pracownika Urzędu termin stawiennictwa na dzień [...] maja 2011 r. został anulowany. Nadto zamieszczono w nim pouczenie, że niezgłoszenie się w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, zgodnie z art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia skutkować będzie pozbawieniem statusu bezrobotnego. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie nie została odebrana przez skarżącego. Po jej dwukrotnym awizowaniu w dniach 2 i 9 maja 2011 r. została zwrócona do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał przedmiotowe wezwanie za skutecznie doręczone M.M. z dniem 16 maja 2011 r. w trybie art. 44 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Regulacja powyższego przepisu zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma, nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Doręczenie pisma w omawianym trybie może być uznane za prawnie skuteczne tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w powołanym wyżej art. 44 k.p.a. Podstawowym zatem warunkiem zastosowania przytoczonego wyżej przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (adresat był nieobecny w miejscach wskazanych w tym przepisie – mieszkaniu, miejscu pracy lokalu organu) i art. 43 k.p.a. (doręczyciel w przypadku nieobecności adresata nie zastał również dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, bądź osoby te nie podjęły się oddania pisma adresatowi). Następnie koniecznymi warunkami dla skuteczności takiego doręczenia jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez pocztę) oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej – w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku, gdy adresat nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni (liczonych od pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.) na doręczającym ciąży obowiązek powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Ponieważ wzmiankowany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. W przedmiotowej sprawie doręczyciel ani na kopercie zawierającej przedmiotowe wezwanie, ani na tzw. "potwierdzeniu odbioru" nie zawarł adnotacji, gdzie umieścił zawiadomienie o przesyłce, to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Podkreślić również należy, że fakt, iż na druku "potwierdzenia odbioru" nie przewidziano wymaganych wyżej wskazanym przepisem informacji nie usprawiedliwia ich braku (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 1911/2007, dostępny w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA). Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należało, że organy obu instancji błędnie przyjęły jakoby wezwanie z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało skarżącemu skutecznie doręczone w tzw. sposób zastępczy, co stanowiło naruszenie art. 44 k.p.a. Wadliwość tego doręczenia przesądza o tym, że skarżący nie został zawiadomiony o terminie stawiennictwa, a tym samym nie mógł naruszyć obowiązku współpracy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. W konsekwencji tego organy niesłusznie pozbawiły M.M. statusu osoby bezrobotnej naruszając art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Zwrócić także należy uwagę, że choć regułą jest pozbawienie statusu bezrobotnego w razie niezgłoszenia się do urzędu pracy warunki uzasadniające odstąpienie od tej zasady muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. Zawarty w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia zwrot "uzasadniona przyczyna" jest tu pojęciem, którego dookreślenie zależy od ustalenia przez organ wszelkich okoliczności dotyczących przyczyny niestawiennictwa bezrobotnego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 422/09, publ. Lex. nr 595071). Nadto należy zwrócić uwagę na okoliczności sprawy, w których nastąpiło wyznaczenie terminu stawiennictwa skarżącego. Otóż wezwanie z dnia [...] kwietnia 2011 r. wyznaczające M.M. termin stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy na dzień [...] maja 2011 r. zawierało odwołanie terminu wyznaczonego na dzień [...] maja 2011 r. Skarżący stawił w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] maja 2011 r., to jest właśnie w pierwotnie wyznaczonym terminie wskazując, że nie odebrał przedmiotowej przesyłki ponieważ przebywał poza miejscem zamieszkania i nie wiedział o jej istnieniu. W tych okolicznościach, nawet przy dokonaniu doręczenia zastępczego w prawidłowy sposób, mogłaby zachodzić przesłanka usprawiedliwiająca skarżącego, gdyż niewątpliwie deklarował on wolę współpracy, a jego niestawiennictwo nie można uznać za zawinione. Organy jednak nie rozważyły tych kwestii niejako przyjmując a limine zawinienie skarżącego i wywodząc tak dolegliwy dla niego skutek prawny. Ustalenie tych okoliczności, w świetle materialnego skutku prawnego, co było niezbędnym warunkiem wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz jego omówienia w uzasadnieniu decyzji w (art. 107 § 3 k. p. a.). Biorąc pod uwagę charakter przedmiotowej sprawy oraz okoliczność, że pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego odniesie wobec niego doniosłe skutki stwierdzić należy, że działania organów obu instancji, w szczególności sposób w jaki poinformowano skarżącego o zmianie terminu stawiennictwa oraz sposób przeprowadzenia postępowania odwoławczego, w którym w ogóle nie wzięto pod uwagę wyjaśnień skarżącego, godzą w ogólne zasady postępowania administracyjnego to jest zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.). Wobec wyżej wskazanych naruszeń Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku, uznając, że dla końcowego załatwienia sprawy, konieczne jest uchylenie zawierającej te same wady, decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności dotyczące skuteczności doręczenia zastępczego oraz naruszenia przez skarżącego zasady współdziałania. Stosownie zaś do treści art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane, w punkcie II wyroku, stwierdzono, że decyzje wskazane w punkcie I do czasu uprawomocnienia się wyroku nie podlegają wykonaniu.