II SA/Go 647/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008r. działający z upoważnienia Wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej potwierdził prawo K.J. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez okres 30 dni tj. od [...] maja 2008r. do [...] czerwca 2008r. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 i 108 k. p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 2, art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (DZ.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) - zwaną dalej ustawą w związku z art. 12 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (DZ.U. z2004r. Nr 64 poz. 593). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle przeprowadzonego środowiskowego oraz pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, K.J. spełnia warunki formalne, o jakich mowa w art. 54 ust. 1 i ust.2 ustawy, do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając błąd w określeniu początkowej daty okresu uprawniającego do świadczeń zdrowotnych. Zdaniem odwołującego się uprawnienie do świadczeń winno być przyznane stronie od dnia [...] maja 2008r., czyli od dnia złożenia wniosku przez K.J. o wydanie decyzji w trybie art. 54 ust. 1 ustawy. Swoje stanowisko w tym zakresie odwołujący się opierał na treści art. 54 ust. 7 ustawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 i art. 127 § 1 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W ocenie organu II instancji w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 ustawy, a dotyczącym potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, właściwemu oddziałowi wojewódzkiego funduszu nie przysługuje przymiot strony, dlatego nie posiada on prawa zaskarżenia decyzji organu l instancji. Organ stwierdził, że wynikający z art. 54 ust. 6 ustawy obowiązek dostarczenia właściwemu oddziałowi wojewódzkiemu funduszu kopii decyzji, nie oznacza że oddział wojewódzki funduszu staje się stroną postępowania, gdyż jako strona postępowania otrzymywałby wszystkie decyzje wydawane na podstawie przepisów art. 54 ustawy. Dalej organ wskazał, że w myśl przepisu art. 109 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczania decyzji stronom na piśmie. Od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł skargę. W skardze skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego to jest art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie przyznania K.J. prawa do świadczeń zdrowotnych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że błędne jest stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, w myśl którego istnienie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym, między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Powołując się na treść art. 54 ust. 6 ustawy, skarżący wywodził, iż jest podmiotem "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W ocenie skarżącego przepis art. 54 ust. 6 ustawy nie spełnia jedynie funkcji informacyjnej wobec Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, skoro Narodowy Fundusz Zdrowia jest zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz m.in.osób innych niż ubezpieczeni. Skarżący wskazał w tym miejscu na treść art.2 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie skarżącego zaprezentowana przez organ II instancji interpretacja sensu stricto pojęcia " strona" jest nie do przyjęcia, gdyż narusza prawa i obowiązki zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była się zasadna w tym znaczeniu, że uruchomiła sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonego postanowienia, które okazało się wadliwe. Okolicznością, którą winien badać organ administracyjny na każdym etapie postępowania, jest krąg podmiotów, którym przysługuje prawo udziału w charakterze strony. Obowiązek ten spoczywa również w toku postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przytoczony tu przepis procedury administracyjnej wyraźnie stanowi, że jedynie podmiot posiadający status strony w toczącym się postępowaniu ma prawo uruchomienia trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, a tym samym spowodowania ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ wyższej instancji. Znaczenie pojęcia "strona" w postępowaniu administracyjnym zawiera przepis art. 28 k.p.a. l tak w myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A zatem zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu administracyjnym, jest odpowiedź na pytanie, czy postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub jego obowiązku. Należy zwrócić uwagę, że w nauce stwierdza się subiektywne pojmowanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oraz obiektywne rozumienie tegoż pojęcia. Zwolennicy subiektywnego pojmowania interesu prawnego wywodzili swoje racje z wykładni funkcjonalnej, uważając, że w samym postępowaniu trzeba zbadać, czy interes jest oparty na prawie, a nie należy tego czynić przed wszczęciem czynności. Natomiast zwolennicy obiektywnego pojęcia interesu prawnego twierdzą, że interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Według tej teorii interes prawny musi być osobisty, własny indywidualny. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną danej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego. Interes musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny , a nie ewentualny, inaczej nie można mówić o istnieniu interesu. Podstawą prawną do zaspokojenia przez władze tego interesu w drodze wydania decyzji musi być przepis prawa administracyjnego. Zaspokojenie interesu może nastąpić tylko przez wydanie decyzji. Muszą również istnieć okoliczności faktyczne, dające możność zastosowania tego przepisu, (por. Duże Komentarze Becka B.Adamiak / J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 8. wydanie, Warszawa 2006, str. 217). W procedurze administracyjnej przyjęte zostało obiektywne pojęcie interesu prawnego. Z analizy przepisów k.p.a. oraz bogatego na tym tle orzecznictwa sądowego wynika jednoznacznie, że interes prawny, o którym rnowa w art. 28 k.p.a. jest pojęciem materialnoprawnym, podkreśla się, że nie chodzi tu o jakikolwiek interes, lecz interes prawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności, nadto podkreśla się, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie (por. wyrok WSA IIISA/373/04, Lex 176658). W wyroku z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt l SA 2312/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek z art. 28 k.p.a.( Lex nr 78956). Orzecznictwo sądowe jest w tej materii jednolite i jednoznacznie wskazuje, że interes prawny konkretnie określonego podmiotu w żądaniu wszczęcia postępowania lub dokonania czynności przez organ administracyjny winien wynikać z normy prawa materialnego. Na tle powyższych rozważań, w realiach rozpatrywanej przez Sąd sprawy, należy stwierdzić, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wnosząc odwołanie od decyzji organu l instancji, mocą której K.J. potwierdzone zostało prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, nie wykazał swego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną legitymacji procesowej w sprawie, nie może być uznany przepis art. 54 ust. 6 ustawy. W myśl tego przepisu organ l instancji jest obowiązany dostarczyć kopię decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej właściwemu oddziałowi wojewódzkiemu Funduszu. Dostarczenie kopii decyzji nie oznacza jeszcze, że podmiot uzyskuje przymiot strony, albowiem – jak wyżej wskazano - zasadnicze znaczenie ma tutaj element kształtujący prawo, czyli wynikające z normy prawnej uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania lub dokonania czynności przez organ administracyjny (bądź nałożenie obowiązku). Nadto należy zwrócić uwagę, że przepis art. 54 ust. 6 nakłada na organ obowiązek dostarczenia kopii decyzji właściwemu oddziałowi wojewódzkiemu Funduszu jedynie w sytuacji, gdy wydana została ona z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. A contrario - taki obowiązek nie istnieje w wypadku, gdy decyzja wydana została na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie prawa, a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. A zatem, organ l instancji nie miał obowiązku dostarczenia kopii decyzji Oddziałowi Wojewódzkiemu Narodowego Funduszu Zdrowia. Gdyby uznać za słuszną argumentację skarżącego, należy zwrócić uwagę, że w rozpatrywanej sprawie organ l instancji dostarczył skarżącemu kopię decyzji wbrew treści art. 54 ust. 6, albowiem, jak wyżej podano, postępowanie toczyło się na wniosek K.J.. Należy jednak konsekwentnie podkreślić, że dostarczenie kopii decyzji administracyjnej nie nadaje podmiotowi przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2005r, OSK 1347/04, Legalis). Z analizy również pozostałych przepisów wskazanej powyżej ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie można wywieźć interesu prawnego w udziale Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w niniejszym postępowaniu o wydanie decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Błędne jest stanowisko skarżącego, w myśl którego Narodowy Fundusz Zdrowia jest zobowiązany do finansowania świadczeń z opieki zdrowotnej na rzecz m.in. osób innych niż ubezpieczeni, co zdaniem skarżącego przemawia za przyjęciem, że organ ten posiada interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Jeżeli chodzi o kwestię finansowania świadczeń na rzecz tychże osób, reguluje ją przepis art. 7 ust. 2 i ust. 4 ustawy. W myśl art. 7 ust. 2 wydawanie decyzji o których mowa w art. 54, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 12 tej ustawy, należy do zadań zleconych gminy. Stosownie do treści ust. 4 art. 7 gmina otrzymuje dotację z budżetu państwa na sfinansowanie kosztów realizacji zadania, o którym mowa w ust. 2 i 3. Przepisem tego artykułu ustawodawca nałożył na gminy nowe zadania własne, nieokreślone dotąd w ustawie z dnia 8 marca 1990Y o samorządzie gminnym, dotyczące zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Realizacja tych zadań nakierowana jest na zaspakajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, w przypadku gminy dotyczy więc wszystkich jej mieszkańców. Zgodnie z art. 167 Konstytucji nakładanie nowych zadań na jednostkę samorządu terytorialnego musi wiązać się z zapewnieniem tej jednostce źródła jej finansowania. Stąd w ust. 4 art. 7 ustawodawca wskazał, że gminy otrzymują dotację z budżetu państwa na sfinansowanie kosztów określonych zadań zleconych. Istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma rozróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego podmiotu. W przeciwieństwie do interesu faktycznego, interes prawny wynika zawsze z normy prawa materialnego, jednakże jedynie interes prawny uprawnia podmiot do występowania w sprawie w charakterze strony. Wniesienie środka odwoławczego przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, powoduje, że kontrola w administracyjnym toku instancji nie zostaje uruchomiona, a tym samym organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednakże zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego podlegało uchyleniu. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji, w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r, OPS 16/98). Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. Stwierdzenie w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania następuje na etapie wstępnym postępowania odwoławczego, natomiast ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że odwołujący się nie ma interesu prawnego, skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Strony biorące udział w postępowaniu administracyjnym mają prawo do rzetelnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a organ administracyjny winien szczegółowo uzasadnić powody podjęcia danego orzeczenia, tak aby nie można mu było zasadnie postawić zarzutu dowolności. Analiza treści zaskarżonego postanowienia dowodzi, iż organ wydał błędne orzeczenie co do formy i podstawy prawnej, przy czym przedstawiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentacja została oparta na prawidłowych założeniach. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest spójność decyzji. Wymóg ten dotyczy zarówno wewnętrznej spójności rozstrzygnięcia (sentencji decyzji), jak i uzasadnienia oraz koherentności względem siebie tych dwóch elementów decyzji. Wynika to z funkcji decyzji (autorytatywnego potwierdzenia lub ukształtowania statusu strony, co dokonuje się w rozstrzygnięciu) oraz wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. roli uzasadnienia. Obowiązek ten akcentowany jest od dawna w doktrynie. W szczególności w wyroku z dnia 17 grudnia 1999r., IV SA 2070/97, LEX nr 48693, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tak podstawowej kwestii, jak zakres rozstrzygania organu II instancji nie mogą zachodzić żadne niejasności. Z kolei w wyroku z dnia 12 kwietnia 1999r, IV SA 18886/96 NSA uznał, że rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji; rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Z przedstawionych względów zaskarżone postanowienie powyższych wymogów nie spełnia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), Sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p. p.s.a.