II SA/Go 648/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi W.B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] marca 1999 r. W.B. zwróciła się do Wojewody o zwrot gospodarstwa rolnego położonego w gromadzie [...] – obecnie wieś [...], którego własności miał zostać bezprawnie pozbawiony A.B., zmarły w 1996 r. małżonek wnioskodawczyni lub o wypłatę odszkodowania w formie pieniężnej. Wnioskodawczyni podała, że jej małżonek otrzymał w 1947 r. na podstawie aktu nadania gospodarstwo rolne o powierzchni 13,55 ha łącznie z zabudowaniami i sprzętem rolniczym. W 1949 r. został on powołany do wojska, służbę wojskową odroczono mu do 1950 r. A.B. faktycznie odbywał tę służbę w okresie od [...] listopada 1950 r. do [...] grudnia 1952 r. W tym czasie nadane mu gospodarstwo rolne pozostawił pod opieką kuzyna D.B.. Po odbyciu służby wojskowej małżonek wnioskodawczyni wrócił do [...]. Okazało się, że w tym czasie gospodarstwo rolne zostało mu zabrane i przekazane miejscowemu PGR-owi. W 1956 r. A.B. występował do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowego Zarządu Rolnictwa o ponowne przydzielenie mu tego gospodarstwa. Otrzymał jednak odpowiedź, że gospodarstwo to w myśl dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. przeszło na Skarb Państwa, a budynki wraz z ziemią użytkuje PGR. Według twierdzeń wnioskodawczyni jej małżonek nigdy nie otrzymał dokumentu, na mocy którego odebrano mu to gospodarstwo i nie został o tym fakcie powiadomiony. Dodatkowo Starosta Powiatu przed odebraniem małżonkowi wnioskodawczyni gospodarstwa złożył wniosek o wpisanie do księgi wieczystej faktu nabycia jego własności przez A.B.. Pismem z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] Wojewoda udzielił W.B. odpowiedzi na powyższy wniosek. Zdaniem Wojewody przyznane A.B. aktem nadania prawa miały charakter osobisty, były niezbywalne i nie podlegały dziedziczeniu. Osoba, która otrzymała akt nadania gospodarstwa, miała prawo do objęcia tej nieruchomości w posiadanie celem korzystania i pobierania z niego pożytków, natomiast przeniesienie własności nadanego gospodarstwa następowało dopiero na podstawie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie takie było aktem administracyjnym kończącym postępowanie w sprawie nadania gospodarstwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i Północnych. Po wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania wpisywano nowo powstałe prawo własności nieruchomości ziemskiej do księgi wieczystej. Z protokołu w sprawie wstępnego projektu wytycznych tworzenia spółdzielni produkcyjnej wynika, że gospodarstwo A.B. należy traktować jako Fundusz Ziemi. Z innych dokumentów wynika, że akcja regulacji gruntów wsi [...] dla celów uwłaszczeniowych w trybie osadnictwa rolnego dokonywana była znacznie później, bo w latach 1957-1960 i w dokumentach z tego okresu nie wymienia się już A.B. jako posiadacza nadanego gospodarstwa rolnego. Z powyższych okoliczności zdaniem organu wynika, że A.B. nie otrzymał orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i tym samym nie stał się właścicielem nadanego gospodarstwa rolnego. Nie był właścicielem przedmiotowego gospodarstwa również przed powołaniem do wojska, gdyż z treści zaświadczenia Sądu Grodzkiego z dnia [...] października 1947 r. nie wynika, jakiego rodzaju dokumenty zostały wydane w sprawie potwierdzenia prawa własności. W przeprowadzonym w sprawie postepowaniu dowodowym nie odnaleziono dokumentów jednoznacznie świadczących, że A.B. był właścicielem gospodarstwa, o którego zwrot wnioskodawczyni czyni starania. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. W.B. zwróciła się do Starosty o zwrot wskazanego wyżej gospodarstwa rolnego lub o wypłatę odszkodowania w formie pieniężnej. W uzasadnieniu powtórzyła argumenty powołane w piśmie z 1999r., dodatkowo sprecyzowała datę wydania aktu nadania – [...] października 1947r. Zdaniem wnioskodawczyni odebranie jej małżonkowi gospodarstwa rolnego było działaniem bezprawnym, gdyż przeniesienie na A.B. własności nadanego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, co zostało wpisane do księgi wieczystej. Po zgromadzeniu akt sprawy, pismem z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Starosta, w odpowiedzi na wniosek W.B. poinformował, że nie znalazł podstaw prawnych do zwrotu gospodarstwa rolnego bądź wypłaty odszkodowania, zatem wniosek nie może być załatwiony pozytywnie. Powołał się przy tym na szczegółowe wyjaśnienia zawarte w piśmie Wojewody z dnia [...] kwietnia 1999 r. znak [...]. Od powyższego pisma Starosty W.B. wniosła odwołanie do Wojewody, zarzucając naruszenie art. 7, 10, 77 i 104 k.p.a. oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwa na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Poza zarzutami skierowanymi przeciwko meritum stanowiska Starosty w sprawie, W.B. podniosła, że nie została zawiadomiona przez organ pierwszej instancji o toczącym się postępowaniu dowodowym, przez co nie mogła przedstawić dowodów przemawiających za uwzględnieniem jej wniosku. Nadto rozstrzygniecie sprawy powinno nastąpić decyzją, lecz Starosta jej nie wydał, nie pouczył również wnioskodawczyni o sposobie, rodzaju i terminie wniesienia środka odwoławczego, a tym samym uniemożliwił instancyjną kontrolę tego rozstrzygnięcia. Odwołanie to zostało złożone w Starostwie Powiatowym dnia [...] lutego 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania W.B. od pisma Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda zwrócił uwagę, iż w myśl art. 33 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska organem właściwym do przeprowadzenia postępowania o zwrot gospodarstwa jest starosta. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje zatem decyzję administracyjną jako podstawową formę rozstrzygania sprawy. Rozpatrując wniosek W.B. Starosta nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzję mogą stanowić tylko te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają wymogom co do formy, określonym w art. 107 k.p.a., zaś pismo Starosty z dnia [...] grudnia 2011r. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej. Wobec powyższego brak jest rozstrzygnięcia organu właściwego, a tym samym przedmiotu odwołania. Ponadto W.B. nie przedstawiła dokumentu, z którego wynikałoby, że jest stroną postępowania. W myśl bowiem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony potwierdza się na podstawie złożonego postanowienia o nabyciu spadku. Na powyższe postanowienie Wojewody W.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 15 104 oraz 107 k.p.a. oraz wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej pismo Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowiło decyzję administracyjną, choć nie zawierało ono elementów decyzji wymaganych przepisami prawa, tj. enumeratywnie wymienionych w art. 107 k.p.a., w związku z tym strona miała prawo wnieść odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Pismo to rozstrzygało bowiem o istocie sprawy. Na poparcie swych twierdzeń skarżąca przytoczyła poglądy przedstawione w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nawet organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 dekretu z dnia 6 września 1946 r. Starosta w przedmiotowej sprawie powinien orzec w formie decyzji. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje natomiast, aby zamiast wydania decyzji organ udzielał stronie informacji, że nie znajduje podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia wniosku. W konsekwencji zachowanie organów obydwu instancji naruszyło zasady zawarte w powołanych na wstępie skargi przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli chodzi natomiast o przedstawienie dokumentu potwierdzającego, że skarżąca jest spadkobierca A.B., to żaden z organów nie zwrócił się o taki dokument. Kopię takiego dokumentu W.B. załączyła do skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu pismo Starosty nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 k.p.a. takich jak: powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. W związku z tym należało jej potraktować jako pismo informacyjne a nie rozstrzygające o istocie sprawy. W związku z tym, że nie została wydana żadna decyzja wywłaszczeniowa ani decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego A.B., nie można było wszcząć postępowania administracyjnego stwierdzającego nieważność tej decyzji. Z kolei art. 33 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do przeniesienia prawa własności nadanego gospodarstwa rolnego na nabywcę, a nie reguluje kwestii zwrotu gospodarstwa rolnego. Zatem Starosta nie mógł na podstawie tego przepisu orzekać o zwrocie gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy brak jest dowodu na to, że gospodarstwo rolne A.B. nadane orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania z [...] października 1947 r. wydanym przez Starostwo Powiatowe, zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zaskarżone postanowienie należało uchylić. Zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Rodzaje spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego, które normują również inicjatywę co do powstania stosunku materialnoprawnego danej treści (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 352). Gdy do organu administracji publicznej wpływa wniosek określonego podmiotu o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie praw lub obowiązków, wówczas organ administracji publicznej powinien zbadać, czy istnieją podstawy do uregulowania sytuacji prawnej tego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej, m.in. czy żądanie pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz czy obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują podstawę do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (postanowienie Sądu Najwyższego z 18 października 1995 r., III ARN 45/95, OSN 1996 nr 10, poz. 138). W przepisie art. 15 k.p.a. została zawarta zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organy administracji publicznej. Stosownie do treści art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie sformułowano nie budzący dziś wątpliwości pogląd, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie (wyrok NSA z 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981 nr 2, poz. 91). Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982 z. 9-10, poz. 169). Z drugiej strony brak wspomnianych wyżej elementów nie pozwala na zakwalifikowanie danego rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30 lipca 1982 r., I SA547/82, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 539-540). Brak w piśmie Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. takich elementów decyzji administracyjnej jak powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, nie budzi wątpliwości. Zdaniem Wojewody pismo to nie zawiera również rozstrzygnięcia. Jednakże ze znajdujących się w tym piśmie stwierdzeń, iż "po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znajduję (tzn. Starosta) podstaw prawnych do zwrotu gospodarstwa rolnego bądź wypłaty odszkodowania" oraz "wniosek Pani nie może być załatwiony pozytywnie" dostatecznie jasno i jednoznacznie wynika, iż żądanie wnioskodawczyni zwrotu gospodarstwa rolnego lub wypłaty odszkodowania z tego tytułu zostało rozpatrzone przez Starostę odmownie. Oznacza to, że pismo Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zawiera minimum składników pozwalających uznać je za decyzję administracyjną, zwłaszcza że odnosi się ono bezpośrednio do sfery praw majątkowych wnioskodawczyni. W nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru stanowiącego decyzję administracyjną pisma Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], nie wynika z nich również, czy odwołanie od tej decyzji zostało przesłane do Starostwa Powiatowego pocztą, czy też zostało złożone bezpośrednio w Starostwie w dniu 29 lutego 2012 r. Tym samym w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda będzie zobowiązany poczynić ustalenia na okoliczność terminowości wniesienia odwołania i albo rozpatrzyć odwołanie merytorycznie, albo rozważyć wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, przy czym brak w decyzji Starosty z [...] grudnia 2011r. pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania stronie będzie stanowił podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia tego środka w razie złożenia przez stronę takiego wniosku (wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2012 r., II SA/Wa 2582/11, LEX nr 1104349). Odnosząc się do zawartych w odpowiedzi na skargę twierdzeń organu na temat braku podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie o wniosku skarżącej o zwrot gospodarstwa lub o wypłatę odszkodowania, to argumentacja ta mogłaby stanowić element uzasadnienia ewentualnej decyzji rozstrzygającej sprawę, nie zaś postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które jest rozstrzygnięciem typowo procesowym. Podobnie rzecz się ma z twierdzeniami organu odnośnie braku wykazania przez skarżącą faktu jej następstwa prawnego po zmarłym A.B.. Zaznaczyć przy tym należy, że okoliczność ta powinna zostać ustalona w toku postępowania poprzez wezwanie strony do przedłożenia dokumentu na poparcie tej okoliczności. Na marginesie dodać należy, że strona dokumentem takim dysponuje (poświadczenie dziedziczenia po A.B. w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 2012 r.) i trudno przypuszczać, aby na stosowne wezwanie organu administracyjnego nie złożyła go do akt postępowania. Rozważenia będzie wymagało także, czy prócz W.B. status strony nie będzie przysługiwał pozostałym spadkobiercom po A.B.. Jeżeli chodzi o podnoszony przez Wojewodę brak decyzji o przejściu użytkowanego przesz A.B. gospodarstwa na Skarb Państwa, to z akt sprawy nie wynika, aby na okoliczność istnienia tej decyzji organy orzekające w sprawie poczyniły jakiekolwiek samodzielne ustalenia. Brak tych ustaleń może jedynie świadczyć o wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Z kolei ewentualny brak po stronie Starosty właściwości rzeczowej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku W.B. może jedynie świadczyć o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. z naruszeniem przepisów o właściwości. Wojewoda powinien jednak zbadać, czy właściwość rzeczowa Starosty do wydania decyzji w niniejszej sprawie nie wynika z przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). W świetle powyższych okoliczności zaskarżone postanowienie jako naruszające wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w treści art. 152 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda będzie zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności terminowości wniesienia przez W.B. odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. i albo wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, albo wydania w sprawie decyzji administracyjnej, przy czym na obecnym etapie sprawy absolutnie przedwczesnym byłoby przesądzanie, jaką treść miałaby mieć decyzja Wojewody. Można jedynie zasygnalizować, że rodzaje możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego zostały wymienione w art. 138 § 1 pkt 1-3 oraz § 2 k.p.a.