II SA/Go 648/14

Dnia 23 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C Spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry p o s t a n a w i a : 1. na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, 2. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku, znak [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania C Spółki z o.o., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] maja 2014 roku znak [...] nakładającą karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem gry na automatach [...] nr [...] oraz [...] nr [...] w kwocie 24.000 zł. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). Na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej C Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła m.in. naruszenie art. 2 ust. 5 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 90 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ustawy o grach hazardowych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędnej kwalifikacji charakteru prawnego urządzeń do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, podczas gdy strona skarżąca takich gier na wskazanych wyżej urządzeniach zręcznościowych nie urządzała. Skarżąca Spółka zarzuciła również naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 u.g.h. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. W skardze zawarto nadto wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego skierowanego przez NSA w sprawie II GSK 686/13, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, iż decyzja godzi w uzasadniony interes spółki i prowadzi do ograniczenia prowadzonej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji okazał się zasadny, nadto postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało zawiesić. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Po jej przekazaniu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu może on – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności chodzi tu o sytuacje grożące utratą przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu lub zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniawszy, powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s.220; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 167). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie aktu lub czynności ewentualne ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby "pyrrusowym zwycięstwem" dla skarżącego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Komentarz, wyd. Lexis Nexis, Wydanie 3, str.183). Nie przesądzając na obecnym etapie postępowania o kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzić należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zapobiegnie ewentualnemu wystąpieniu trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., które mogłyby nastąpić na skutek przymusowego wykonania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie kwota orzeczona zaskarżoną decyzją nie jest wysoka – jak na charakter działalności prowadzonej przez skarżącą Spółkę oraz skalę i zasięg tej działalności, jednakże Sądowi z urzędu wiadomym jest (na podstawie informacji zawartych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że wobec skarżącej Spółki toczy się równolegle wiele innych postępowań sądowych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry, przy czym w każdej z tych spraw nałożona zaskarżoną decyzją kara pieniężna wynosi co najmniej 12.000 zł. Jednoczesne przymusowe wykonanie wszystkich orzeczonych kar pieniężnych mogłoby doprowadzić do istotnego pogorszenia sytuacji finansowej Spółki oraz skutków trudnych do odwrócenia. Podkreślenia jednakże wymaga, że rozstrzygnięcie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu ma charakter tymczasowy, upadnie ono bowiem z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, co wynika z treści art. 61 § 6 p.p.s.a. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Ponadto Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę wiadomym jest z urzędu, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 roku, w sprawie II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa została zarejestrowana w Trybunale pod sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu, powyższe pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1992 roku, nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 roku, w którym orzeczono, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, mogące powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 roku wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne również podziela wątpliwości odnośnie zgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją, w szczególności także, art. 14 ust. 1 tej ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że "urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry". Wskazana regulacja, co nie ulega wątpliwości stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 129 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że " Postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się." Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego jak również postawionego w postanowieniu z sprawie II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji, a także art. 20 i 22 Konstytucji jest to, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Trybunał Konstytucyjny nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Skoro przepis art. 14 ust. 1 omawianej ustawy został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, zatem od rozstrzygnięcia o jego zgodności z konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tej przyczyny, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosowanej uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny lub wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 roku, I FZ 248/09; z dnia 20 maja 2008 roku, II FZ 200/08; nadto M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 roku, I FZ 221/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 roku, sygn. akt III SA/Wa 3321/08). W ocenie Sądu przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma szersze znaczenie, niż wyrażone w nim ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W związku z tym nie rozstrzygając, istotnej dla merytorycznej oceny sprawy, kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych (w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE) Sąd uznał, że taka ewentualność istnieje. W konsekwencji takiej ewentualności istotna dla sprawy może stać się kwestia oceny skutków braku notyfikacji, z punktu widzenia fundamentalnych zasad krajowego porządku prawnego, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji. Z tych przyczyn odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne w sprawie o sygn. akt P 4/14, z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności sprawy, za uzasadnione i celowe należało uznać zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia.