II SA/Go 649/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki muru I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych, tytułem poniesionych kosztów. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie miejsca postojowego o wymiarach około 6,5m x 4,9m dla samochodu osobowego na działce nr ewid [...] w granicy z działką nr ewid. [...], a nadto nakazał M.K. przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia: a) dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy "Prawo Budowlane" to jest * określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania miejsca postojowego, * oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr ewid. [...]) na cele budowlane - uzgodnienie lokalizacji miejsca postojowego w granicy z ulicą [...] z Burmistrzem Miasta i Gminy reprezentującym właściciela ulicy [...], b) projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] c) zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności budowy miejsca postojowego na działce nr ewid. [...],położonej we [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M.K. rozebrać mur z bloczków żużlobetonowych o wysokości około 0,5m, o długości około 8,1 m usytuowany po południowej stronie budynku gospodarczego i stanowiący część miejsca postojowego o wymiarach około 6,5m x 4,9m dla samochodu na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...]. Organ wskazał, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia określonych dokumentów. Wprawdzie skarżący złożył na powyższe postanowienie zażalenie, co do którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdził niedopuszczalność. Jednakże w wymaganym terminie 30 dni nie przedłożono dokumentów wymaganych postanowieniem nr [...]. Tymczasem zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia obowiązku, o których mowa w ust. 2 (przedłożenia dokumentów do legalizacji) stosuje się przepis ust. 1 czyli nakazuje się, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. M.K. odwołał się od powyższej decyzji, wskazując iż, podobnie jak wydane przez organ postanowienie, jest ona nieważna i nie może być skuteczna, bowiem czynność zgłoszenia wykonania ogrodzenia pomiędzy posesjami, jak również utwardzenia podwórza jest zbędna. Czynności te, jak wynika z dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie podlegają ocenie administracji budowlanej (pismo z dnia [...] czerwca 2011 r.). W kolejnym piśmie, z dnia [...] lipca 2011r., odwołujący się wyjaśnił, iż nie buduje miejsca postojowego i nigdy nie zgłaszał takiego zamiaru. Zgłoszenia organowi wymaga budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,2 m, natomiast utwardzenie gruntu i budowa ogrodzenia w sąsiedztwie z działką nr ewid. [...] nie wymaga zgłoszenia. Jednocześnie odwołujący wskazał na brak konsekwencji organu w zakresie określenia charakteru spornej inwestycji. W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. strona odniosła się do złożonego w Starostwie Powiatowym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję PINB. WINB nie podzielił zarzutu strony Skarżącej, iż PINB niewłaściwie zakwalifikował zrealizowane przez M.K. roboty budowlane jako miejsce postojowe dla samochodu. Wskazał, że w dniu 13 grudniu 2010r. Pan K. złożył w Starostwie Powiatowym pismo z dnia [...] grudnia 2010r., a wraz z nim zgłoszenie robót budowlanych polegających na "utwardzeniu postoju dla samochodu płytą betonową z wyrównaniem jej poziomu do obecnego poziomu drogi przez ścianę oporową" wskazując w formularzu, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działce nr [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] grudnia 2010r. Pan K. określił rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót. Organ wskazał, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego zwalnia budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie z wymogu uzyskania pozwolenia na budową. Analogicznie - w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie jest obwarowane obowiązkiem posiadania stosownego pozwolenia. Zgodnie jednak z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy - w stosunku do miejsc postojowych -oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 - odnośnie utwardzenia terenu - inwestor winien jest dokonać zgłoszenia swojego zamiaru budowlanego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego z akt niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że M.K. złożył wniosek zgłoszenia w dniu 13 grudnia 2010r., a zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego terminu ich rozpoczęcia. Z przepisu tego wynika, że prace mogły zostać rozpoczęte najwcześniej w dniu 12 stycznia 2011 r. (a inwestor wskazał we wniosku zgłoszenia jako termin planowanego rozpoczęcia robót [...] kwietnia 2011 r.), podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dowody, że już w dniu przeprowadzenia dowodu, to jest dnia [...] grudnia 2010 r. roboty budowlane były wykonywane. Dokonane w sprawie ustalenia jednoznacznie wskazują na zaistniałą samowolę budowlaną. Organ odwoławczy zauważył, że aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi być ono dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a nadto może dotyczyć wyłącznie inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. Czynność faktyczno-prawna dokonana w sytuacji nieprzewidzianej w przepisach prawa jest bowiem czynnością faktyczną a nie prawną i nie wywołuje oczekiwanych skutków prawnych, a może jedynie narazić zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje prawne, jeżeli taką czynnością naruszono inne przepisy prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004r. sygn. akt IV SA 1844/03 - LEK nr 164723). Organ odwoławczy wskazał także, że organ powiatowy dokonał prawidłowej kwalifikacji badanego przypadku, wyraźnie stwierdzając w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że przedmiotowe roboty nie zostały wykonane leganie, jak również prawidłowo przeprowadził subsumcję, w konsekwencji czego wdrożył właściwą dla zaistniałego stanu faktycznego procedurą. Nadto w ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania stanowią polemikę z rozstrzygnięciem powiatowego organu nadzoru budowlanego, przy czym wywodom odwołania przeczy zarówno stan faktyczny, który został należycie i wyczerpująco wyjaśniony jak i ocena pozwalająca na zakwalifikowanie wykonanych robót jako miejsca postojowego dla pojazdu samochodowego. Zdaniem WINB w niniejszej sprawie zachodziła konieczność zastosowania przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Nakaz rozbiórki nie może mieć zastosowania wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ winien wdrożyć określoną w powołanym przepisie procedurę naprawczą. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust 2 art. 49b w/w ustawy, winien wstrzymać w drodze postanowienia prowadzenie robót budowlanych (jeżeli budowa nie została zakończona). W postanowieniu tym organ zobowiązany jest nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni stosowych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Niespełnienie wskazanych obowiązków w wyznaczonym terminie przesądza o rozbiórce obiektu. W niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego PINB nałożył na M.K. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów koniecznych do legalizacji miejsca postojowego. Tymczasem z dokumentów sprawy wynika, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Organ wyjaśnił, iż nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie wszystkich dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, żądanych w drodze postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego, stanowi przesłankę do wydania przez ten organ decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego - ust. 3. Strona traci bowiem wówczas przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w konsekwencji sprawa winna zostać rozpatrzona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie ust. 1. W konsekwencji w przypadku, gdy inwestor nie zastosuje się do warunków postępowania legalizacyjnego określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek stosownie do ust. 3, wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W związku z powyższym WINB uznał, że PINB zgodnie z prawem nakazał w drodze decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. rozebrać mur z bloczków żużlobetonowych o wysokości około 0,5 m i długości około 8,1 m usytuowany po południowej stronie budynku gospodarczego i stanowiący część miejsca postojowego o wymiarach około 6,5m x 4,9m dla samochodu na działce nr [...] w granicy z działką nr [...]. Przepisy ustawy Prawo budowlane ściśle określają bowiem procedurę postępowania wobec obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych poza obowiązującym porządkiem prawnym. Organy nadzoru budowlanego nie mogą podejmować rozstrzygnięć niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Nie mają w tym zakresie swobody działania. Natomiast ocena motywacji inwestora dopuszczającego się samowoli budowlanej, jak również jego sytuacja osobista, czy też finansowa pozostają bez wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. W skardze M.K. wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, naruszają jego uprawnienia wynikające z dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał nadto, że we wskazanym miejscu nie ma budynku gospodarczego, nie wybudowano również miejsca postojowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Natomiast uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", zawiera zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, istnieją wyjątki, które zawarte są w art. 29 i art. 31 ust. 1 i 5 ustawy. Z kolei w art. 30 i art. 31 ust. 2-4 ustawy, wskazano roboty budowlane, których rozpoczęcie jest uzależnione od zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawa zatem przewiduje sytuacje, w których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenia zamiaru wykonywania prac. l tak zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie zamiaru budowy właściwemu organowi. Podobnie jak w przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych - art. 29 ust. 2 pkt 5, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. W przypadku naruszeń powyższych zasad znajdują zastosowanie przepisy art. 48 ustawy w przypadku obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego - bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepisy art. 49b ustawy - bez wymaganego zgłoszenia. Przepisy te regulują możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, o ile taka samowola miała rzeczywiście miejsce. W konsekwencji tego, na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwoli na jednoznaczną ocenę rodzaju wykonanych prac i tym samym na ustalenie czy wykonywane prace wymagały pozwolenia na budowę czy też jedynie ich zgłoszenia, i czy istnieją podstawy do zastosowania w zaistniałej sytuacji, regulacji przewidzianej w przepisach prawa budowlanego. W tym miejscu należy podkreślić, że nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, dla którego wymagane jest jedynie zgłoszenie, staje się możliwe dopiero w przypadku niespełnienia się przesłanek zawartych w art. 49b ust 2 ustawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd powziął przekonanie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i następnie jego prawidłowego rozpatrzenia, zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od decyzji z dnia [...] maja 2011 roku. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży, praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Tak zatem postępowanie administracyjne, przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji, powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z powołanego art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek dokładnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W kontrolowanej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę muru stanowiącego część miejsca postojowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że można nakazać rozbiórkę obiektu tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, zatem bez wymaganego zezwolenia na budowę lub wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wydanie decyzji winien jednak poprzedzić ciąg czynności dowodowych, tak by nie naruszyć ani praw inwestora, ani praw osób trzecich ( Z. Niewiadomski w: red. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 505 nb 2 ). Zasady te odnoszą się również do zakresu ustalenia, czy dany obiekt budowlany, lub jego część, jest w budowie albo został już wybudowany (art. 49b ust. 1 Pr. bud.) w warunkach samowoli budowlanej. Niewątpliwie do takich czynności należy przeprowadzenie oględzin nieruchomości (art. 85 § 1 k.p.a.) jako, że przeprowadzenie wizji na nieruchomości, jest okolicznością mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co najmniej dla ustalenia stanu nieruchomości w dacie oględzin. Z tej też przyczyny przeprowadzenia wizji na nieruchomości nie można traktować jako czynności błahej. Z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził dwukrotnie oględziny, a to w dniach [...] listopada i [...] grudnia 2010 roku, jak wskazano w zapisie legalności rozbudowy na działce [...], której właścicielem jest skarżący M.K.. Jak wynika z zapisów protokołów sporządzonych z dokonanych oględzin, organ nie poczynił żadnych ustaleń na wizytowanej działce. W protokole przede wszystkim brak opisu muru, którego dotyczy decyzja nakazująca jego rozbiórkę. Wprawdzie podczas oględzin wykonano zdjęcia fotograficzne, które następnie opisano, lecz nie mogą one zastąpić treści sporządzonego protokołu, odczytanego po zakończeniu czynności i podpisanego przez obecne osoby. Wykonane zdjęcia zawierają opisy lecz wykonane przez pracownika organu i wyłącznie przez niego podpisane i nie znajdują odniesienia w adnotacjach protokołu. W ocenie Sądu protokół kontroli jest lakoniczny i niewystarczający albowiem nie zawiera żadnych ustaleń pozwalających na dokonanie stanowczych stwierdzeń, koniecznych do rozpoznania sprawy, a zwłaszcza jakie podjęto roboty budowlane, jaki jest ich stan, czy zostały przerwane bądź są już zakończone, w wyniku wykonanych robót budowlanych jaki powstał obiekt, jakiemu celowi, przeznaczeniu, mogły służyć, czy dotyczy miejsca postoju samochodu, czy też rozbudowy budynku gospodarczego. W protokole brak także innych zapisów, w szczególności czy doszło do utwardzenia terenu dla miejsca postojowego samochodu bądź nie doszło, co wskazywać może pośrednio na przeznaczenie muru. Wreszcie brak jakichkolwiek odniesień co do stanu budowli wskazującym na ewentualne zakończenie inwestycji. Powyższe okoliczności zaś mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przede wszystkim pozwalają na dokonanie prawidłowej subsumcji przepisów ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie wskazać należy, iż pracownik organu l instancji w dniu [...] grudnia 2010 roku sporządził notatkę służbową, zawierająca ustalenie budowy przez skarżącego miejsca postojowego na działce [...], a inwestycja ta jest zgodna z przepisami. Stanowi to obrazę art. 67 i 68 k.p.a., zobowiązujących organ do sporządzenia protokołu "z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Możliwość sporządzenia adnotacji, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy, gdyż mówi się tam jedynie o znaczeniu dla sprawy. Mogą to wiać być bieżące adnotacje o wartości drugorzędnej, wprawdzie pomocne przy rozpatrywaniu sprawy lub w toku postępowania, niemniej jednak nie obejmujące ustaleń, od których rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Natomiast ustalenia "istotne" objęte są dyspozycją z art. 67 i nast. k.p.a. Dlatego należy podkreślić, że notatka służbowa nie jest dokumentem służącym wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 roku w spr. l OSK 1597/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2009 roku w spr. l SA/Wr 181/09 ). Powyższe uchybienia nie pozwalają ostatecznie ustalić co było zamierzeniem inwestycyjnym M.K.. Wadę powyższą potwierdza zmiana przedmiotu postępowania. O ile organ l instancji na wniosek D.K. wszczął postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego, o tyle decyzję wydał w przedmiocie budowy, bez wymaganego zgłoszenia, miejsca postojowego. Takiej zmiany nie uzasadniają żadne czynności ani ustalenia faktyczne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W aktach administracyjnych brak innych czynności dowodowych pozwalających ustalić omawiane fakty. Wprawdzie organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odwołał się do zdjęć fotograficznych oraz protokołu oględzin, lecz ustalenia co do wyglądu muru, jego wymiarów, kształtu, materiału z jakiego został wykonany nie wynikają z zapisów protokołu oględzin. Stwierdzić zatem należy, że organ l instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, czym naruszył przepisy art. 75, 77 §1, art. 79, 80 i 81 tej ustawy. Wad tych nie dostrzegł organ II instancji. Niezależnie od powyższych uwag, Sąd stwierdza, że organ administracji nie podjął żadnych czynności dla weryfikacji twierdzeń D.K. o prowadzeniu przez M.K. rozbudowy budynku gospodarczego pomimo, że na jej wniosek wszczęto postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. W takim aspekcie organ bezkrytycznie przyjął jako zasadne oświadczenie skarżącego o zamiarze budowy miejsca postojowego. Przyjmując jako wiarogodne takie oświadczenie, organ popadł w wewnętrzna sprzeczność, skoro uznał inwestycję za ukończoną, podczas gdy M.K. konsekwentnie wskazywał dopiero zamiar rozpoczęcia takiej inwestycji, określając z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem przyszły termin rozpoczęcia robót budowlanych. Skarżący podkreślał brak wniesienia sprzeciwu przez organ budowlany w trybie art. 30ust. 6 ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zakwalifikował jako przedmiot decyzji w kontrolowanej sprawie, budowę miejsca postojowego. Niewątpliwie budowa miejsca postojowego wymaga zgłoszenia. Podjęcie takiej inwestycji, bądź jej zakończenie, przed złożeniem zgłoszenia, wypełnia przesłanki zawarte w art. 49b ustawy. Dlatego, istotnym w kontrolowanej sprawie, powinno stać się ustalenie, czy skarżący podjął roboty budowlane, bądź zakończył i to przed dopełnieniem takiego obowiązku. Jednak uznanie przez organ jako ustalony fakt, zakończenia przez M.K. budowy miejsca parkingowego, uznać należy za bezpodstawne, skoro nie zostało poprzedzone żadnymi ustaleniami, w szczególności podważającymi powyżej opisane twierdzenia skarżącego. W kontrolowanej sprawie brak takiego ustalenia jest istotnym uchybieniem, albowiem organ uznał złożenie przez M.K., zgłoszenia o zamiarze budowy miejsca postojowego, w piśmie z [...] grudnia 2010 roku, jako niemożliwe do przyjęcia, a to ze względu na wcześniejsze zakończenie inwestycji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartej w art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a., nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do pobieżnej oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Organ poprzestał na interpretacji przepisów znajdujących zastosowanie dla przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia. Jednakże organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął jako prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji, pomijając rozważania w zakresie materiału dowodowego. Powyższe rozważania wskazują na wadliwość decyzji obydwu instancji. Rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania wolnego od wad, z uwzględnieniem naprowadzonych wyżej okoliczności. W szczególności określą jednoznacznie przedmiot postępowania, wyjaśnią wszystkie istotne okoliczności sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia muru wskazanego w decyzji organu l instancji. Bez wyjaśnienia tej okoliczności, nie można przesadzić czy w sprawie należy stosować przepisy art. 49b Prawa budowlanego. Celowym okaże się przeprowadzenie oględzin i sporządzenie z tej czynności protokołu, który jako środek umożliwiający bezpośrednie zetkniecie organu ze stanem faktycznym w sprawie należy do ważniejszych w systemie środków dowodowych, dlatego powinien w sposób zwięzły lecz wyczerpujący zawierać opis przedmiotu oględzin oraz uwagi osób biorących udział w oględzinach. Przedstawione wyżej zastrzeżenia dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, odnoszą się także do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 roku, nakazującego M.K. wstrzymanie robót budowlanych. W protokołach oględzin poprzedzających wydane rozstrzygnięcie, brak zapisów potwierdzających prowadzenie przez adresata decyzji jakichkolwiek robót budowlanych. Niezależnie od tego wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji organ przyjął jako fakt ustalony, wykonanie muru, co wskazuje na zakończenie robót. Skoro organ stwierdził zakończenie robót zatem brak podstaw faktycznych dla wstrzymania ukończonej budowy. Mając na uwadze opisane wnioski, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pktl lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych samych przyczyn, Sąd uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 roku nakazującego skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a..