II SA/Go 653/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej we [...] z dnia 31 marca 2016 r., nr XVI/165/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część zachodnia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 2 pkt 2, - § 116 w zakresie, w którym nie określa maksymalnej wysokości garaży na terenie oznaczonym symbolem 14 MW, - terenu oznaczonego symbolem 71 MN/U, II. w pozostałej części skargę oddala. 1. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 31 marca 2016 r., nr XVI/165/16 podjętą w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i terenów funkcjonalnie z nim związanych - część zachodnia domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały. uchwale zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.), § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. u. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej rozp. MI z 2003), § 82 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. u. z 2016 r., poz. 283; dalej rozp. PRM z 2002). Stawiając powyższe zarzuty skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Wojewoda wskazał, że: 1.1. Zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegającym na sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Mianowicie w zaskarżonym planie teren oznaczony symbolem: - 1P/u jest przeznaczony pod lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, zaś z zapisów studium wynika, że dopuszczono w tym obszarze prowadzenie działalności produkcyjnej, ale w budynku mieszkalnym. W związku z powyższym ustalenie w MPZP budowy samodzielnych obiektów produkcyjnych stoi w sprzeczności z zapisami studium; - tereny oznaczone symbolem 3P/u i 6P/u w MPZP są przeznaczone pod lokalizację obiektów produkcji, składów, magazynów i usług, zaś zgodnie ze studium mieszczą się one w granicach terenów z przewagą produkcji rolnej i obsługi gospodarki rolnej (PR); - tereny oznaczone symbolami 71MN/u, 72MN/u są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługowa, a w studium zakazuje się lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej i usług chronionych (typu szkoła, przedszkole) oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Stwierdzając w kwestionowanej uchwale, że nie narusza ona postanowień studium, organ stanowiący złamał zatem regułę określoną w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. 1.2. Wojewoda zarzucił uchwale naruszenie § 82 w zw. z § 143 zał. do rozp. PRM z 2002, ze względu na sporządzenie zmiany miejscowego planu, który jest w rzeczywistości nowym planem miejscowym. Skarżący wskazał, że dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej Nr XX/166/08 z dnia 14 lutego 2008 r. (plan z 2008 r.). Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska uchwaliła zmianę tego planu. Zmiana ta jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana planu nie oznacza nowelizacji wszystkich przepisów planu. Zdaniem skarżącego organu plan, biorąc pod uwagę jego merytoryczną treść, stanowi całkiem nowy akt prawny. Biorąc pod uwagę fakt, że dla obszaru objętego tym planem obowiązywał już wcześniej uchwalony MPZP z 2008, zaskarżona uchwała powinna zawierać przepisy stanowiące o utracie jego mocy w zakresie objętym inkryminowaną uchwałą. Brak tych przepisów powoduje, że w istocie objęto ten sam obszar dwoma planami miejscowymi. 1.3. Wojewoda zarzucił uchwale wprowadzenie błędnej definicji pojęcia "intensywność zabudowy", sprzecznej z definicją zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.. Zdaniem skarżącego organu przez "intensywność zabudowy" należy rozumieć sumę powierzchni wszystkich kondygnacji danego budynku w stosunku do powierzchni działki. Tymczasem w zaskarżonej uchwale określając wskaźnik intensywności zabudowy Rada Miejska wskazała, że chodzi o stosunek powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, nie uwzględniając wszystkich kondygnacji: nadziemnych i podziemnych. 1.4. Wojewoda zarzucił, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003, ponieważ nie zawiera obligatoryjnych elementów planu miejscowego, który to zarzut, doprecyzowany na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. dotyczył braku określenia w planie parametru urbanistycznego – wysokości garaży dla terenu oznaczonego na planie symbolem 14MW. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że: 2.1. Zgodnie z ustaleniami Studium zawartymi w punkcie 16.3 Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - pkt 5 dopuszczono przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu, sposobu zagospodarowania i zabudowy lub sposobu wykorzystania terenu, na którym Studium przewiduje wprowadzenie zmian. Takie też przeznaczenie dotychczasowe utrzymano w odniesieniu do terenów 1P/u, 3P/u, 6P/u, 71 MN/u i 72 MN/u. 2.2. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi organ gminy wskazał, że zaskarżona uchwała jest uchwałą zmieniającą obowiązujący dla danego obszaru plan miejscowy. Ustalenia merytoryczne zaskarżonego planu podtrzymują ustalenia dotychczas obowiązującego planu, a miejscami je uaktualniają. Pozostałe korekty wynikają z dostosowania ustaleń planu do aktualnych przepisów prawa oraz standardów. W takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba wprowadzenia w planie przepisu dotyczącego utraty mocy MPZP z 2008. 2.3. Odnośnie do zarzutu trzeciego, dotyczącego definicji zwrotu "intensywność zabudowy", zawartej w § 2 zaskarżonej uchwały, organ podniósł, że jest ona zgodna z prawem i odpowiada polskiej normie PN – 70/B-02365. 2.4. W odniesieniu do zarzutu czwartego organ wskazał na treść § 10 pkt 6 uchwały oraz podniósł, że "zapisy" zawarte w poszczególnych paragrafach odnoszą się do parametrów zabudowy. W tym kontekście regulacja § 116 planu jest kompletna. 3. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 120/17 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił wszystkie zarzuty skargi uznając, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. 3.1. W odniesieniu do zarzutu pierwszego Sąd Wojewódzki wskazał, że w planie dla terenów oznaczonych symbolami: 1P/u, 6P/u, 71MN/u, 72MN/u, 3P/u, 6P/u przyjęto odmienne przeznaczenie, niż określone w Studium. Zdaniem Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, by odstępstwa od postanowień Studium dotyczące poszczególnych terenów wynikały z potrzeby kontynuacji przeznaczenia i sposobu ich zagospodarowania. W uzasadnieniu nie wykazano jakie było przeznaczenie poszczególnych terenów – przed uchwaleniem planu, a przez to nie wykazano, że przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym i stanowi jego kontynuację. Braku tego nie może konwalidować odpowiedź na skargę. 3.2. Odnośnie do zarzutu drugiego Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie mogła znaleźć zastosowania klauzula generalna wynikająca z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. odnośnie utraty mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub jego części. Wobec jednoznacznego określenia przez organ stanowiący, że przedmiotowy akt prawny dotyczy zmiany obowiązującego planu miejscowego, nie można domniemywać oraz interpretować odmiennie charakteru prawnego danego aktu. Ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera przepisów derogujących stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, bowiem w świetle § 82 w zw. z § 143 z. rozp. PRM z 2016 uchwała ta powinna zawierać regulacje odnoszące się do mocy wiążącej przepisów dotychczas obowiązujących. 3.3. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną definicję zwrotu "intensywność zabudowy", zawartą w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Określając minimalną i maksymalną intensywność zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., należy brać pod uwagę wszystkie obiekty budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w odniesieniu do danej działki. Wobec powyższego zawężenie znaczenia danego pojęcia, jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale, jedynie do budynków naruszyło przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. 3.4. Odnosząc się do zarzutu czwartego Sąd Wojewódzki wskazał, że w § 116 uchwały, którego postanowienia dotyczą obszaru oznaczonego symbolem 14MW, ustalono zasady zagospodarowania, jednak nie określono w nich maksymalnej wysokości garaży, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Powołany przez gminę przepis § 10 pkt 6 MPZP dotyczy lokalizacji stałych lub tymczasowych obiektów budowanych o wysokości 50 m i większej, które podlegają zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym i nie ma zastosowania do spornej kwestii. 4.W skardze kasacyjnej Gmina [...] zarzuciła wskazanemu wyrokowi Sądu Wojewódzkiego: 4.1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że brak w uchwale zmieniającej obowiązujący na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepisów derogujących stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego pomimo, że naruszenie to nie może zostać uznane za istotne, albowiem brak normy o randze ustawowej obligującej do zamieszczenia takich przepisów w uchwale, a określone w z rozp. PRM z 2002 nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęta przez organ własna definicja pojęcia "intensywności zabudowy" stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu; 4.2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegający na pominięciu przy rozpoznawaniu skargi okoliczności, które istniały w chwili podejmowania uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2016 r. i które organ ten podniósł w odpowiedzi na skargę podczas, gdy podstawę wyroku powinny stanowić akta sprawy i wynikający z nich stan faktyczny istniejący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. 5. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2277/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania uznając zarzuty skargi kasacyjnej częściowo usprawiedliwione. W motywach orzeczenia, odnoszących się do poszczególnych zarzutów skargi i skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: 5.1. Odnośnie do zarzutu pierwszego skargi, że w judykaturze zdaje się przeważać pogląd, wedle którego to organ planistyczny (rada gminy) uchwalając określonej treści studium sam przesądza o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a sam zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym od ich szczegółowość. Dalej wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku zaopatrzenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w jej uzasadnienie. Projekt planu został wprowadzony na podstawie art. 41 pkt 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. u. z 2015 r. poz. 1777), z mocą od 18 listopada 2015 r.. Znowelizowany ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. u. z 2015 r. poz. 1777), art. 15 ust. 1 u.p.z.p. odnoszący się do wymogu uzasadnienia projektu planu wszedł w życie w momencie, gdy projekt planu został już przedłożony i toczyła się nad nim publiczna dyskusja. Stąd zastosowanie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w znowelizowanym brzmieniu do przedmiotowej procedury planistycznej prowadziłby do złamania reguły lex retro non agit. Dlatego brak uzasadnienia uchwały w tym zakresie nie może stanowić naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. 5.2. Odnosząc się do zarzutu drugiego i szczegółowo to argumentując (kwestia derogacji poprzednich planów) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 28 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że brak w zaskarżonej uchwale przepisów derogujących stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jak stwierdził ten Sąd brak jest bowiem normy ustawowej zobowiązującej do zamieszczenia takich przepisów w uchwale planistycznej, a konsekwencji uprawniające do stwierdzenia nieważności całego MPZP. Podkreślił, że wprowadzenie przepisów derogujących w przypadku uchwalenia nowego planu miejscowego dla oznaczonego obszaru jest zbędne, gdyż przepis art. 34 ust. 1 u.p.z.p. statuuje zasadę, iż dla danego terenu, w tym samym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała deroguje tę wcześniejszą. Wynika to wprost z treści powołanego przepisu, który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Nadto określone w rozp. PRM z 2002 zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej. 5.3. W odniesieniu do kwestii trzeciej – dotyczącej definicji "intensywności zabudowy" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia w zaskarżonym wyroku Sądu Wojewódzkiego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Pojęcie "intensywność zabudowy" ustawodawca rozumie jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", tymczasem Rada Miasta określiła w § 2 pkt 2 MPZP, że jest to "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, tj. sumę powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby "poprawiać" definicje ustawowe zawarte w u.p.z.p. na użytek oznaczonej uchwały planistycznej. 5.4. W odniesieniu do zarzutu czwartego skargi Naczelny Sąd Administracyjny się nie wypowiedział, a to ze względu na brak zarzutu skargi kasacyjnej w tej mierze. 5.5. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd I instancji raz jeszcze rozpozna skargę Wojewody uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i oceni, czy dostrzeżone ewentualnie przezeń naruszenia prawa nakazują stwierdzić nieważność MPZP w całości czy też tylko w części. 6. W ponowionym postępowaniu strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska (pisma k. 175 i 176 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.u. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 8. Niniejsza sprawa rozpoznawana jest w warunkach związania orzeczeniem sądu kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., zaczerpnięte zostały z cywilnego modelu kasacyjnego zakładającego dychotomię sfery ustaleń faktycznych oraz kontroli prawa. Na gruncie szczególnej procedury sądowoadministracyjnej przyjąć jednak należy, że wobec braku wyłączenia ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanie takie obejmuje nie tylko rezultat interpretacji określonego przepisu prawa materialnego lub prawa procesowego, ale jego związanie z kontrolowanymi przez sąd administracyjny podstawami faktycznymi (co wyraża art. 153 p.p.s.a. stosowany również przed sądem kasacyjnym - art. 193 p.p.s.a.). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia. 9. Zasadnicze elementy oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zostały przedstawione wyżej w punkcie 5. 9.1. W odniesieniu do zarzutu pierwszego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że formalne uzasadnienie uchwały, zatem i uzasadnienie tyczące się kwestii utrzymania dotychczasowego przeznaczenia terenu, sposobu zagospodarowania i zabudowy, lub sposobu wykorzystania terenu, na którym Studium przewidywało możliwość wprowadzenia zmian nie było wymagane. Wskazał dalej, że to rada gminy decyduje o tym, w jakim zakresie i jak szczegółowo studium wiąże przyszły plan oraz, że, w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dalszym zakresie dotyczącym tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny się nie wypowiedział przekazując sprawę do rozpatrzenia sądowi wojewódzkiemu. 9.1.1. Odnosząc się do tego zakresu skargi należy stwierdzić, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego. Przy czym co jest istotne w kontrolowanym przypadku - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. 9.1.2. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. 9.1.3. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2008, s. 78 i n.). W studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyroki NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11 oraz 8 października 2018 r., II OSK 2795/17; CBOSA). 9.1.4. Odnosząc powyższą charakterystykę do niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami Studium (uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 września 2013 r., nr XXXV/392/13 i załącznik nr 1 do uchwały; dalej studium z 2013 r.) zawartymi pod pozycją 16.3 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" pkt 5 dopuszczono przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu, sposobu zagospodarowania i zabudowy, lub sposobu wykorzystania terenu, na którym studium przewiduje wprowadzenie zmian. Tej kwestii organ nadzoru w ogóle nie rozważył wskazując jedynie na sprzeczność ustaleń planu ze wskazanym studium w odniesieniu do wskazanych skardze terenów. Nie odniósł się też do tej kwestii, mimo wyraźnego wezwania, również w toku postępowania sądowego. Nadto, w zapisach studium wskazano, że linie rozgraniczające poszczególne tereny mają charakter orientacyjny, co oznacza, że mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przyjęto również, że zgodne z ustaleniami Studium jest przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych bardziej rygorystycznych i zawężonych regulacji niż te, które zostały określone w niniejszym dokumencie; w szczególności dotyczy to ustaleń odnoszących się do przeznaczenia terenów. Dopuszczalny jest też podział określonych w niniejszym Studium terenów na mniejsze, z bardziej szczegółowo ustalonymi funkcjami ("węższymi") oraz sposobami zagospodarowania (bardziej szczegółowymi lub bardziej rygorystycznymi). Dopuszczalność takiego rozwiązania zakładała zatem utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego (ukształtowanego prawem miejscowym – poprzednim planem, por. pkt 5 pozycji 16.2 studium z 2013 r.). Oceniając przyjęte w planie rozwiązanie, za Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjąć należy, że to rada gminy decyduje o tym, w jakim zakresie i jak szczegółowo studium wiąże przyszły plan. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi zatem w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu optymalnych rozwiązań planistycznych. Elastyczne i uzasadnione racjonalnością rozwiązanie prawne polegające na tym, że gmina uchwalając nowy plan (zmianę poprzedniego planu) może alternatywnie określić przeznaczenie danego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem wskazanym w studium, którego ten plan jest realizacją, albo utrzymać przeznaczenie terenu zgodne z dotychczasowym (poprzednio obowiązującym planem) należy uznać za dopuszczalne, pod warunkiem wprowadzenia takiej klauzuli w postanowieniach studium. Postanowienie zawarte pod pozycją 16.3 "Wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" pkt 5, pozwalało zatem, w ocenie sądu na utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenów zamiast zastosowania przeznaczenia określonego w studium. 9.1.5. Kwestią wymagającą ustalenia było zatem, czy rzeczywiście takie przeznaczenie, w rozumieniu przyjętym w studium pod pozycją 16.3 "Wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" pkt 5 studium z 2013 r., zostało utrzymane. 1) W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1 P/u wskazać należy, że teren ten został w zaskarżonym planie z 2016 r. przeznaczony pod zabudowę "obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub usługowej lub zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej" (§ 3 pkt 1 lit. h planu z 2016 r.). Teren 1 P/u znajduje się w grupie terenów oznaczonych w studium z 2013 r. jako tereny Mu czyli "Tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej", na której jednak dopuszczono lokalizację składów, hurtowni i magazynów w budynkach oraz prowadzenie nieuciążliwej drobnej działalności produkcyjnej lub naprawczej w budynkach mieszkalnych. Z kolei w planie z 2008 r. (uchwała Rady Miejskiej z dnia 14 lutego 2008 r., nr XX/166/08, dalej plan z 2008 r.) teren ten znajdował się na terenach oznaczonych symbolem D-46-P,u. był przeznaczony pod: "istniejące obiekty działalności produkcyjnej i usługowej, nowe obiekty nieuciążliwej działalności produkcyjnej w budynkach mieszkalnych, składy, magazyny i hurtownie w budynkach" (§ 15 ust. 47 pkt 1 a do c planu z 2008 r.) Porównując przeznaczenie wskazane dla tego terenu i studium są one różne. Natomiast przeznaczenie terenu w nowym planie z 2016 r. jest zgodne z przeznaczeniem wskazanym w planie z 2008 r. W świetle rozważanych wyżej zasad kształtowania planu i władztwa planistycznego i wprowadzonej do studium z 2013 r. klauzuli (uznanej za dopuszczalną w punkcie 9.1.1 do 9.1.4. niniejszego uzasadnienia) należy stwierdzić, że w odniesieniu do terenu 1 P/u zaskarżony plan z 2016 r. jest zgodny z prawem. 2) W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3 P/u wskazać należy, że teren ten w nowym planie z 2016 r. ma takie samo przeznaczenie jak teren 1 P/u (§ 3 pkt 1 lit. h planu z 2016 r.). Teren 3 P/u PR w studium z 2013 r. znajduje się w grupie terenów oznaczonych symbolem (PR) czyli "Tereny z przewagą obiektów produkcji rolnej i obsługi gospodarki rolnej, w tym m.in. intensywne ogrodnictwo, fermy hodowlane, bazy skupu produktów rolnych itp." Na tym terenie studium dopuszcza również bazy budowlane i obiekty obsługi gospodarki komunalnej, takie jak warsztaty, bazy i obiekty infrastruktury technicznej, dopuszcza się przeprowadzanie dróg, lokalizacje miejsc postojowych oraz przeprowadzenie sieci infrastruktury technicznej i lokalizację urządzeń towarzyszących tym sieciom, w sposób nie kolidujący z przeznaczeniem i pozostałymi zasadami zagospodarowania terenu. Zakazuje natomiast lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej i usług chronionych (typu szkoła, przedszkole itp.) oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2). W planie z 2008 r. teren 3 P/u znajdował się na terenach oznaczonych symbolami K-15-R (tereny rolnicze z zakazem zabudowy) oraz K-12-Ru (tereny przeznaczone dla obsługi i produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) - (§ 22 ust. 12 i ust. 15 planu z 2008 r.) Porównując przeznaczenie wskazane dla tego terenu w aktualnym poprzednim planie nie jest ono tożsame. Przeznaczenia terenu są zupełnie inne, poprzednio teren miał przeznaczenie rolnicze, a część obecnego terenu 3P/u w poprzednim planie była objęta całkowitym zakazem zabudowy (teren K-15-R). Natomiast przeznaczenie terenu w aktualnym planie i studium z 2013 r. nie są przedmiotowo i funkcjonalnie całkowicie różne, gdyż studium, dopuszcza lokalizację takich obiektów jak bazy budowlane i obiekty obsługi gospodarki komunalnej, warsztaty, bazy i obiekty infrastruktury technicznej co nie koliduje z funkcjami obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub usługowej lub zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, co jest podobne. Mając na względzie to, że plan stanowi uszczegółowienie studium, a nie jego proste odwzorowanie (o czym mowa była w punkcie 9.1.1. do 9.1.4. niniejszego uzasadnienia) należy uznać, że naruszenie zasad sporządzenia planu (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) należy uznać co najwyżej za nieistotne - co nie prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3 P/u. 3) Podobnie, jak w odniesieniu do terenu 3 P/u przedstawia się kwestia terenu oznaczonego symbolem 6 P/u przeznaczanego w planie z 2016 r. pod taką samą zabudowę jak tereny 1 P/u i 3 P/u (§ 3 pkt 1 lit. h planu z 2016 r.). W studium z 2013 r. teren ten, tak jak teren znajduje się w grupie terenów oznaczonych symbolem (PR). W planie z 2008 r. teren ten znajdował się na terenach oznaczonych symbolami K-15-R (tereny rolnicze z zakazem zabudowy) oraz K-14-Ru (tereny przeznaczone dla obsługi i produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) - § 12 ust. 14 i 15 planu z 2008 r. Porównując przeznaczenie wskazane dla tego terenu w aktualnym i poprzednim planie nie jest ono tożsame. Przeznaczenia terenu są zupełnie inne, poprzednio teren miał przeznaczenie rolnicze, a część obecnego terenu 6 P/u w poprzednim planie była objęta całkowitym zakazem zabudowy (teren K-15-R). Natomiast przeznaczenie terenu w aktualnym planie z 2016 r. i studium z 2013 r. nie są przedmiotowo i funkcjonalnie całkowicie różne, gdyż studium, dopuszcza lokalizację takich obiektów jak bazy budowlane i obiekty obsługi gospodarki komunalnej, warsztaty, bazy i obiekty infrastruktury technicznej, co nie koliduje z funkcjami obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub usługowej lub zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej. Mając na względzie to, o czym była mowa w punkcie poprzednim oraz w punkcie 9.1.1 do 9.1.4 niniejszego uzasadnienia należy uznać, że wskazywane przez Wojewodę naruszenie zasad sporządzenia planu (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) należy uznać co najwyżej za nieistotne - co nie prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 6 P/u. 4) W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 71 MN/u wskazać należy, że teren ten w nowym planie z 2016 r. został przeznaczony pod "zabudowę jednorodzinną lub zabudowę usługową lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami" (§ 3 pkt 1 lit. a planu z 2016 r.). W studium z 2013 r. teren ten znajduje się w grupie terenów rolniczych (PR), na których zakazano lokalizowania "nowej zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej i usług chronionych (typu szkoła, przedszkole) oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²". W planie z 2008 r. teren ten znajdował się na terenach oznaczonych symbolem K-12-Ru (teren przeznaczony dla obsługi i produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) – § 22 ust. 12 i planu z 2008 r. Porównując przeznaczenie wskazane dla tego terenu w aktualnym i poprzednim planie nie jest tożsame. Przeznaczenia terenu są zupełnie inne, poprzednio teren miał przeznaczenie funkcjonalnie powiązane z produkcją rolną, hodowlą i ogrodnictwem. Aktualnie mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe. Również przeznaczenie terenu w aktualnym planie i studium z 2013 r. są przedmiotowo i funkcjonalnie całkowicie różne, gdyż zgodnie ze studium mieszczą się one w granicach terenów z przewagą produkcji rolnej i obsługi gospodarki rolnej (PR) z kategorycznym zakazem nowej zabudowy mieszkaniowej. W odniesieniu do tego terenu zachodzi ewidentna sprzeczność ustaleń studium z 2013 r. z planem z 2016 r. oraz sprzeczności ustaleń obu planów. W tym też zakresie, mając na względzie granice władztwa planistycznego gminy, o czym była mowa w punkcie 9.1.1 do 9.1.4. niniejszego uzasadnienia, stwierdzone naruszenie zasad sporządzenia planu (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) należy uznać za istotne, co prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (planu w części tekstowej i graficznej) planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 71 MN/u. 5) W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 72 MN/u wskazać należy, że teren ten w nowym planie z 2016 r. został przeznaczony pod "zabudowę jednorodzinną lub zabudowę usługową lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami" (§ 3 pkt 1 lit. a planu z 2016 r.). Podobnie jak w odniesieniu do terenu 71 MN/u w studium z 2013 r. teren ten ma przeznaczenie rolne z zakazem lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej i usług chronionych (typu szkoła, przedszkole) oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Natomiast w planie z 2008 r. teren ten znajdował się na terenie oznaczonym symbolem K-13-MN (teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) - § 22 ust. 13 planu z 2008 r. Pomiędzy zaskarżonym planem a studium w odniesieniu do tego terenu zachodzi niewątpliwe sprzeczność. Porównując jednak przeznaczenie wskazane dla tego terenu w aktualnym i poprzednim planie nie jest ono identyczne, ale przedmiotowo i funkcjonalnie tożsame. Funkcje usługowe dodane w nowym planie stanowią uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Dlatego zmiana ta, w ocenie Sądu, nie jest istotna. Z tych względów, mając na względzie brak potrzeby stosowania nadmiernego formalizmu i zarazem dopuszczalność rozwiązania omówionego wyżej pod punktem 9.1.4. sąd uznał, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do terenu 72 MN/u jest zgodna z prawem. 9.2. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego kwestii derogacji poprzednich planów (zarzut drugi skargi), Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo i jasno wskazał, że w zaskarżonej uchwale nie było potrzeby zamieszczania przepisów derogujących i ich brak nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Taki obowiązek nie wynika z art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który statuuje zasadę, że dla danego terenu, w tym samym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała deroguje tę wcześniejszą. Wynika to wprost z treści powołanego przepisu, który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Nadto określone w rozp. PRM z 2002 zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej. W tym zakresie zaskarżona uchwała jest zatem zgodna z prawem, a skarga w tej mierze podlega oddaleniu. 9.3. W odniesieniu do kwestii trzeciej – dotyczącej definicji "intensywności zabudowy" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia w zaskarżonym wyroku Sądu Wojewódzkiego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.. Pojęcie "intensywność zabudowy" ustawodawca rozumie jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", tymczasem Rada Miasta określiła w § 2 pkt 2 planu z 2016 r., że jest to "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, tj. sumę powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby "poprawiać" definicje ustawowe na użytek uchwały planistycznej. Pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny jako wiążący decyduje o tym, że w tym zakresie skarga jest zasadna i przepis § 2 pkt 2 uchwały jako istotnie niezgodny z prawem (zasadami sporządzania planu miejscowego) podlega wyeliminowaniu przez stwierdzenie jego nieważności. 9.4. W odniesieniu do zarzutu czwartego skargi, o czym wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny się nie wypowiedział, a to ze względu na brak zarzutu skargi kasacyjnej w tej mierze. Skoro jednak poprzednie orzeczenie sądu wojewódzkiego nie zostało w tym zakresie zaskarżone należy wnosić, że ocena prawna dotycząca braku określenia w planie wskaźnika – maksymalnej wysokości garaży wyrażona w poprzednim orzeczeniu została uznana przez Gminę za trafną. Niniejszy skład tę ocenę podziela wskazując, że brak określenia maksymalnej wysokości garaży w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego (taką wysokość określono bowiem dla innych podobnych terenów). Rodzić to może zatem wątpliwości co do obowiązywania i stosowania planu przy budowie garaży na terenie MN. Przepis § 10 pkt 6 uchwały, na który powołuje się gmina dotyczy bowiem lokalizacji stałych lub tymczasowych obiektów budowanych o wysokości 50 m i większej, które podlegają zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym i nie ma zastosowania do spornej kwestii. Wskazana wada planu nie powoduje jego nieważności w całości, bowiem odnosi się tylko do tego pominiętych w uchwale obiektów i terenu MN, a więc § 116 planu w zakresie, w którym przepisy tego paragrafu ten nie określają maksymalnej wysokości garaży na terenie oznaczonym symbolem 14MW. Wada ta może być wyeliminowania przez dodanie, przy zachowaniu właściwego trybu, stosowanej regulacji do tego paragrafu. W pozostałym zakresie postanowienia § 116 planu są zgodne z prawem i ważne. Nie ma zatem podstawy i potrzeby stwierdzania ich nieważności. 10. Podsumowując wywody zawarte punkcie 9 niniejszego uzasadnienia zaskarżony akt (uchwała) nie zawiera wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jego nieważności w całości. Uwzględniony zakres skargi dotyczy przepisów § 2 pkt 2 oraz (zakresowo) § 116 oraz terenu oznaczonego w uchwale (części tekstowej i graficznej) symbolem 71 MN/u. W takim też zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). W pozostałej części skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu (pkt II wyroku).