II SA/Go 655/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. G.W., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. nr [...] na działce nr [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu podniesiono, że budowana Stacja Bazowa Telefonii Komórkowej grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody na zdrowiu ludzi przez możliwość wystąpienia wysokiego promieniowania na terenach dostępnych dla ludności, jak i poprzez bezpośrednie oddziaływanie na środowisko. Skarżący zauważył, że trudność w odwróceniu skutków nie wynika tylko z możliwości pogorszenia stanu zdrowia, czy ingerencji w okoliczny ekosystem, ale także dotyczy czasu narażenia na negatywne oddziaływanie inwestycji. Podkreślił, że w przygotowaniu są już wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacji celu publicznego, jak i o wznowienie postępowania. Do wniosku załączono Analizę Specjalistyczną, z której wynikało, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji na środowisko. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i inwestor może rozpocząć prowadzenie robót budowlanych. Biorąc pod uwagę ciężar zarzutów przedstawionych w skardze na tę decyzję, konieczność dogłębnego przeanalizowania ich przez Sąd oraz nakłady finansowe, które inwestor musi ponieść w związku z rozpoczęciem robót oraz formalną możliwość uchylenia tej decyzji, zasadnym jest w ocenie skarżącego, wstrzymanie wykonalności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika, iż wprowadzona w § 3 cyt. przepisu ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w cyt. § 1 tego artykułu. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Wskazać przy tym trzeba, iż w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest - poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń - wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa powyżej. Tak więc uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 496/2004). Powodzenie wniosku uzależnione jest od inicjatywy samej strony, która w uzasadnieniu wniosku winna wskazać argumentację, że wykonanie decyzji, spowoduje sytuacje opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Obowiązkiem Sądu jest natomiast wnikliwa ocena zasadności argumentacji wnioskodawcy, zatem uzasadnienie wniosku powinno umożliwiać wszechstronne rozpatrzenie podstaw żądania wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast powinnością Sądu wyręczanie strony, niejako urzędu, w poszukiwaniu usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12, Lex nr 1145458). Konfrontując powyższe rozważania z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, w powiązaniu ze swoją sytuacją majątkową, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zaskarżona decyzja nie wywołuje bezpośrednich skutków dla skarżącego. O ile z uzasadnienia wniosku można wyprowadzić obawę skarżącego przed szkodliwym oddziaływaniem promieniowania anten objętych zaskarżonym pozwoleniem na budowę (szkoda niemajątkowa), to jednak ta argumentacja jest zbyt ogólna i nie może prowadzić do udzielenia ochrony tymczasowej. Sąd z urzędu nie jest zaś zobligowany do badania, czy wykonanie zaskarżonej decyzji, tj. budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę, względnie spowodować trudne do odwrócenia skutki. Należy podkreślić, że zastosowanie ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy, zaś okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny. Tymczasem ogólna obawa o wystąpienie szkodliwego promieniowania jest nieweryfikowalna na obecnym etapie postępowania. Wykonywanie robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie powoduje niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto wskazać należy, że realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 299/18). Dodatkowo zauważyć należy, że skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczą przede wszystkim interesów inwestora. To inwestor przygotowując proces budowlany, na jego realizację korzysta często z zaciągniętych kredytów udzielanych przez instytucje finansowe, które uzależniają wypłatę kolejnych transz od stopnia zaawansowania wykonywanych robót budowlanych. W związku z tym ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej przez Sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona (por. postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 1202/07, LexPolonica nr 2792874; z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 145/08, LexPolonica nr 2792933). Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania całego procesu inwestycyjnego, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tego zaś niebezpieczeństwa w sprawie nie wykazano (por. postanowienia NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 510/18, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 299/18). Na marginesie należy dodać, iż zgodnie z art. 35a ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek strony skarżącej sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie (por. wcześniej powołane postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 145/08). W przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinno w zasadzie łączyć się z uwzględnieniem przepisu art. 35a Prawa budowlanego, który ma na celu ochronę prawa zabudowy, wynikającego z art. 4 tej ustawy. Podkreślić jeszcze raz należy, że postępowanie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest postępowaniem wpadkowym, co oznacza, że sąd nie ocenia w nim legalności zaskarżonej decyzji, ale wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena legalności zaskarżonej decyzji zostanie dokonana w wyroku kończącym postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie niniejszej. Powoływanie się natomiast przez skarżącego na trudne do odwrócenia skutki realizacji inwestycji nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.