II SA/Go 656/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.K. oraz R.R.– wspólnikom [...] s.c. w [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2025 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. Prezydent Miasta [...] wypowiedział z dniem [...] grudnia 2024 r. współużytkownikom wieczystym K.K. oraz R.K. – wspólnikom [...] s.c. w [...] wysokość obowiązującej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, obejmującej położone w obrębie [...] w [...] przy ul [...] działki gruntu [...]. Prezydent jednocześnie zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. gruntów. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2025 r. K.K. oraz R.K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ustalenie, że przedstawiona w wypowiedzeniu aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) jest nieuzasadniona we wskazanej wysokości. Dodatkowo pismem z tej samej daty zwrócili się o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. Orzeczeniem z dnia [...] nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 78 ust. 2 oraz art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej jako u.g.n.) oddaliło wniosek współużytkowników wieczystych o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste opisanych powyżej gruntów Skarbu Państwa jest nieuzasadniona w odniesieniu do oferty Prezydenta Miasta [...] zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium podniosło, iż ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2025 r. organ ten odmówił wnioskodawcom przywrócenia terminu do złożenia wniosku odnoszącego się do niezasadności aktualizacji opłaty. Z uwagi na niedochowanie 30- dniowego terminu do złożenia wniosku, jak i odmowę jego przywrócenia, Kolegium – nie odnosząc się do meritum sprawy – orzekło o oddaleniu wniosku ze względów formalnych. Pismem z dnia [...] października 2025 r. K.K. oraz R.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Kolegium nr [...] z dnia [...] września 2025 r. (zarejestrowaną pod sygn. akt [...]) jak i skargę na orzeczenie tego organu nr [...] z dnia [...] września 2025 r. (zarejestrowaną pod sygn. akt [...]). Orzeczeniu Kolegium oddalającemu wniosek skarżących o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa jest nieuzasadniona zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 104 § 1 oraz art. 123 § 1 i § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. wskutek wydania aktu określonego jako "orzeczenie", mimo że wobec odmowy przywrócenia terminu do wniesienia tego wniosku postępowanie odwoławcze nie powinno być prowadzone. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] września 2025 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K.K i R.K. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2025 r. nr [..] oddalające wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Z kolei skarga stron na postanowienie Kolegium z dnia [...] nr [...] oddalające ich wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku odnoszącego się do niezasadności aktualizacji opłaty, podlega rozpoznaniu w sprawie o sygn. akt [...]. W sprawie niniejszej skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądu do jej merytorycznego rozpoznania. Tylko pozytywne dokonanie oceny dopuszczalności skargi uzasadnia przystąpienie przez sąd do jej merytorycznego rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę m.in. wówczas, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Za dopuszczalną uznać można zaś tylko skargę podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem niniejszej sprawy jest orzeczenie SKO, wydane w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., którym Kolegium oddaliło wniosek skarżących o ustalenie, że dokonana przez Prezydenta Miasta [...] aktualizacja opłaty rocznej z tytułu współużytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona. Zagadnienie dotyczące opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości regulują przepisy art. 77-81 u.g.n. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.g.n. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. W myśl art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia (dotychczasowej opłaty), złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Stosownie do treści art. 79 ust. 3 u.g.n. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7). Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (art. 80 ust. 2).W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3). Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie zatem wynika, że sprawy dotyczące kwestii aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego należą do kognicji sądu powszechnego. Wydane w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. orzeczenie nie podlega weryfikacji w trybie administracyjnym, ani zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie jednolicie przyjmuje się, że użytkowanie wieczyste oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny (uchwały Sądu Najwyższego z: 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209 i 25 sierpnia 1995 r., III CZP 96/95, OSNCP 1995, nr 12, poz. 173 oraz wyroki NSA z: 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, LEX nr 236557, 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06, LEX nr 29319, postanowienie NSA z 3 października 1997 r., I SA 1333/97, zob. uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 roku, I OPS 12/13, postanowienia WSA w Poznaniu z 15 listopada 2019 r., II SA/Po 888/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 31 sierpnia 2023 r., II SA/Go 356/23). Owszem, samo postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego w istocie składa się z dwóch etapów: pierwszy prowadzony przed samorządowym kolegium odwoławczym, w którym jedynie odpowiednio stosuje się przepisy k.p.a w wybranym zakresie, i drugi – jeżeli do niego dojdzie na skutek złożenia sprzeciwu – toczący się sądem powszechnym. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13, chociaż spór między użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu rozstrzyga organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Stanowisko to opiera się na stwierdzeniu, że sprawa aktualizacyjna, zawisła przed kolegium, nadal pozostaje w istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego, przez co nie ma jakichkolwiek podstaw, by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną. Zatem objęte skargą orzeczenie nie mieści się w katalogu przewidzianym w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. Orzeczenie SKO wydane w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie stanowi bowiem ani decyzji administracyjnej, ani też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ów inny akt – jak wskazuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – musiałby zostać wydany w sprawach z zakresu administracji publicznej, tymczasem kwestia opłaty za użytkowanie wieczyste to sprawa z zakresu prawa cywilnego (art. 238 k.c.). Brak również przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowo administracyjną orzeczenia zaskarżonego w niniejszej sprawie (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powyższe czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Rolą sądu administracyjnego na wstępnym etapie, tj. badania dopuszczalności skargi, jest wyłącznie stwierdzenie czy wniesiona skarga należy do właściwości sądu administracyjnego poprzez ocenę formalną, a nie merytoryczną. Z tego względu sąd administracyjny nie może badać zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.