II SA/Go 657/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. H.S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej o umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Wnioskodawca wskazał, że jest osobą 77-letnią, jest bardzo schorowany, po czterech operacjach. H.S. podał, że mieszka w jednym mieszkaniu z żoną, z którą od 1978 roku jest w separacji i synem, z którym jest w konflikcie. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. H.S. zwrócił się do organu z prośbą o skierowanie do domu pomocy społecznej ze względu na brak opieki. Wskazał, że z uwagi na wiek coraz trudniej mu funkcjonować z synem, który odgraża się, że go pobije. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił wnioskodawcy prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca zajmuje jeden pokój w mieszkaniu będącym własnością jego i żony, z którą nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Powołując się na zaświadczenie o stanie zdrowia organ wskazał, iż zasadniczą chorobą H.S. jest nadciśnienie tętnicze. Jednocześnie w opinii lekarza wnioskodawca posiada absolutną sprawność ruchową, zalecił przy tym pacjentowi przyjmowanie leków i wykonywanie okresowych badań lekarskich. Organ zaznaczył, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca będzie wymagał usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania gmina takie usługi może zapewnić, co na dzień wydania decyzji nie jest wymagane. Na skutek złożenia przez H.S. odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało na konieczność rozpatrzenia przez organ I instancji całego materiału dowodowego i ustalenia czy w przypadku H.S. zachodzą wskazane w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), dalej zwanej ustawą, przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej lub zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania organ wystąpił do NZOZ Poradnia Lekarza Rodzinnego o wyjaśnienie wątpliwości związanych z wydanym zaświadczeniem lekarskim oraz opinią o stanie zdrowia wskazującą na konieczność stałej opieki. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. sprostowano zaświadczenie lekarskie wskazując, że w przypadku H.S. brak jest bezwzględnych wskazań do umieszczenia pacjenta w oddziale szpitalnym, ZOL, czy DPS. Ze względu na wiek pacjenta i ogólną sprawność fizyczną pacjent wymaga wsparcia środowiskowego ze strony rodziny czy instytucji społecznych w miejscu zamieszkania polegającego m.in. na pomocy w dostępie do świadczeń medycznych, wykonywaniu cięższych prac w gospodarstwie domowym. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej na mocy art. 54 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107, art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej odmówił H.S. prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ wskazał na zaświadczenia lekarskie uzyskane przez organ w toku postępowania, w tym z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzające, że zasadniczą chorobą na jaką cierpi pacjent jest nadciśnienie tętnicze, dodatkowo rozpoznano u niego przerost gruczołu krokowego i nerwicę lękową. W zaświadczeniu także z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzono, że wnioskodawca jest osobą przewlekle chorą i stan jego zdrowia nie wymaga leczenia szpitalnego, natomiast wymaga całkowitej stałej opieki. Dysponując odmiennymi opiniami lekarskimi z tego samego okresu czasu i mając na względzie uwagi SKO zawarte w decyzji uchylającej z dnia 16 lutego 2009 r., organ I instancji zwrócił się o dodatkową opinię do NZOZ Poradni Lekarza Rodzinnego. Z wydanej przez lekarza opinii z dnia [...] marca 2009 r. wynika jednoznacznie, iż brak jest bezwzględnych wskazań do umieszczenia H.S. w oddziale szpitalnym, ZOL czy DPS, choć wymaga on wsparcia środowiskowego ze strony członków rodziny, ewentualnie instytucji świadczących doraźną pomoc. Jak wynika z uzasadnienia decyzji powyższa opinia lekarska stała się podstawą do wydania przez organ przedmiotowego rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji H.S. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jedn. tekst Dz.U. Nr 79, póz. 856 ze zm.) oraz art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz.U. Nr 98. póz. 1071 z 2000r. ze zmianami) i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, póz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazując na treść art. 54 ust. 1 ustawy podkreśliło, iż dla ustalenia czy danej osobie przysługuje prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej konieczne jest przede wszystkim ustalenie czy osoba ubiegająca się o stwierdzenie takiego prawa wymaga całodobowej opieki. Mając powyższe na uwadze i uwzględniając treść opinii lekarza rodzinnego z dnia [...] marca 2009 r., z którego wynika brak bezwzględnych wskazań do umieszczenia H.S. w DPS, SKO uznało, iż decyzja organu I instancji jest w pełni uzasadniona i nie budzi zastrzeżeń. Organ dodał, iż brak konieczności sprawowania całodobowej opieki nad H.S. potwierdził dodatkowo sam odwołujący w opinii z dnia [...] grudnia 2008 r., stwierdzając że chodzi samodzielnie, jest sprawny ruchowo i samodzielnie zaspakaja swoje potrzeby, a głównym powodem ubiegania się przez niego o umieszczenie w DPS jest konflikt rodzinny. Powyższe w ocenie Kolegium dodatkowo potwierdza słuszność podjętego rozstrzygnięcia. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał ponadto kilka orzeczeń wydanych w podobnym przedmiocie przez sądy administracyjne. H.S. nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący między innymi podniósł w skardze zarzut, iż nie zna treści zaświadczenia z dnia [...] marca 2009 r., na które powołują się w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji. Dodatkowo skarżący zarzucił SKO lekceważący stosunek do jego sprawy, z uwagi na to, że Kolegium nie udzieliło mu odpowiedzi na pismo złożone przez niego w dniu [...] czerwca 2009 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ podał, iż przed wydaniem decyzji organ I instancji poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a więc także z treścią zaświadczenia lekarskiego z [...] marca 2009 r., ale skarżący z takiego prawa nie skorzystał. Ponadto SKO podało, iż pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r. stało się bezprzedmiotowe dla sprawy w sytuacji, gdy w dniu [...] czerwca 2009 r. wydana została w sprawie decyzja SKO rozstrzygająca sprawę co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana przez organ I instancji odpowiada prawu, gdyż nie narusza prawa materialnego, a w toku jej wydania nie uchybiono wymogom procesowym, w tym zasadzie praworządności i dochodzenia prawdy obiektywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził więc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie, wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Ośrodka Pomocy Społeczne odmawiające skierowania skarżącego H.S. do domu pomocy społecznej, postąpiło zgodnie z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał obowiązujące przepisy regulujące kwestie kierowania do domów pomocy społecznej i dokonał ich prawidłowej wykładni w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy znajdującym odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje pomocy społecznej i zasady jej udzielania, organizacje pomocy społecznej oraz zasady i tryb postępowania w zakresie pomocy społecznej ustala ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 115 poz. 728 z 2008 r.). zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 omawianej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1 powołanego przepisu, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. Powołany przepis wskazuje zatem, że umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej poprzedzone być musi uzyskaniem zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego oraz ustaleniem, że osoba ta z uwagi na swój wiek i stan zdrowia nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie w codziennym życiu i wymaga całodobowej opieki, której nie można zapewnić poprzez usługi opiekuńcze. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozytywne przesłanki umożliwiające skierowanie danej osoby do domu pomocy społecznej muszą obejmować łącznie konieczność zapewnienia takiej osobie całodobowej opieki przy braku możliwości samodzielnego jej funkcjonowania jak i niemożność zapewnienia jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Sąd podziela ustalenia faktyczne organów dotyczące stanu zdrowia skarżącego oraz ich wnioski, że brak jest przesłanek do skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. Akta sprawy wskazują, że skarżący H.S. jest sprawny ruchowo, chodzi samodzielnie, samodzielnie też zaspokaja swoje niezbędne potrzeby życiowe, nie ma kłopotów w zakresie porozumiewania się. Nie korzysta z pomocy osób trzecich. Zamieszkuje sam w jednym pokoju w nieruchomości stanowiącej współwłasność z żoną, z którą od 1978r. żyje w separacji. Jest ojcem czterech dorosłych dzieci, z którymi nie utrzymuje kontaktów. Skarżący utrzymuje się z emerytury w wysokości 1.135,18 zł miesięcznie. Nie dysponuje żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Ze gromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że skarżący, będąc osobą w podeszłym wieku (79 lat), niewątpliwie jest osobą chorującą przewlekle, w szczególności na dolegliwości związane z nadciśnieniem tętniczym. Świadczą o tym przedłożone przez skarżącego zaświadczenia i wypisy szpitalne. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, ogólny stan zdrowia skarżącego, pomimo, iż nie jest najlepszy nie pozwalał organom na przyjęcie, iż jest on osobą wymagającą całodobowej opieki i nie może samodzielnie funkcjonować. O trafności tego stanowiska świadczy m.in. zaświadczenie lekarskie z dnia [...] marca 2009r., w którym wskazano, że H.S. nie jest osobą bezwzględnie wymagającą umieszczenia w domu pomocy społecznej, czy też w oddziale szpitalnym, poza koniecznością wsparcia środowiskowego ze strony rodziny ewentualnie instytucji opiekuńczych. W żadnym z zaświadczeń nie stwierdzono choroby, która przejawiałby się np. w nagłych atakach choroby zagrażających życiu, czy w nagłej utracie przytomności, tj. stanów chorobowych wymagających stałej obecności drugiej osoby. Słusznie zatem organy obu instancji ustaliły, że skarżący nie jest przewlekle, ani ciężko chory w takim stopniu, że wymaga całodobowej opieki, co w myśl cytowanego już art. 54 ust. 1 ustawy jest warunkiem podstawowym, ale nie wyłącznym, do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Skarżący nie kwestionuje ustaleń organów odnośnie jego obecnego stanu zdrowia, a swój wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej motywuje wyłącznie konfliktem z synem, który odgraża się, że go pobije. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż skarżący w zakresie usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych, nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki innych osób. Powoduje to uzasadnione stwierdzenie, że skarżący - tak, jak przyjęły to organy obu instancji - nie spełnia przesłanek określonych w przytoczonym art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Niezależnie od podniesionych okoliczności należy zauważyć, że decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i może być podjęta tylko wówczas, gdy okaże się, że nie można danej osobie zapewnić w miejscu jej zamieszkania niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zasada ta zawarta w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy znalazła dodatkowe potwierdzenie w § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), zgodnie z którym, do domu pomocy społecznej kieruje się m.in., na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się w dniu jej kierowania, zawierającego w szczególności pisemne stwierdzenie o braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę. Tymczasem z akt sprawy, w szczególności z rodzinnego wywiadu środowiskowego nie wynika, aby istniały przeszkody, które uniemożliwiałyby zapewnienie skarżącemu skorzystanie w jego miejscu zamieszkania z usług opiekuńczych, pod warunkiem oczywiście, że wyrazi gotowość jej przyjęcia. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To w toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wydaje się, że wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z treści powołanego przepisu jak również z art. 3 ust. 1 ustawy wynika zasada, że pomoc społeczna w jakiejkolwiek formie może być przyznana tylko wówczas, gdy osoba starająca się o taką pomoc nie jest w stanie, mimo własnych wysiłków, w żaden sposób prawidłowo funkcjonować bez takiej pomocy. Nie sposób nie zauważyć, że obecnie skarżący funkcjonuje samodzielnie, jednakże jeżeli zajdzie konieczność – z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia - skarżący ma możliwość uzyskania pomocy, jeśli nie ze strony członków rodziny, z którymi jest w konflikcie, to organów pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy po stronie skarżącego, który pragnie skorzystać z pomocy społecznej istnieje obowiązek współdziałania z pracownikami socjalnymi Ośrodka w rozwiązywaniu sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł. Jednocześnie Sąd wskazuje na treść art. 3 ust. 3 ustawy określającego uprawnienie właściwych organów opieki społecznej do przyznania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia, w zależności od sytuacji osoby ubiegającej się o pomoc. Gdyby więc stwierdzono, że skarżący nie potrafi samodzielnie funkcjonować i wymaga pewnej opieki drugiej osoby, możliwe byłoby przyznanie mu niezbędnych usług opiekuńczych, pozwalających jednocześnie na pozostanie w miejscu stałego zameldowania. Sąd podkreśla, że z treści powołanych wyżej przepisów ustawy wynikają różne formy tej pomocy, przy czym zdecydowana większość polega na świadczeniu przejściowej pomocy osobom i rodzinom, pomocy umożliwiającej im "przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych" i pozwalającej z czasem na dalsze samodzielne funkcjonowanie w rodzinie i środowisku. W każdym wypadku pomoc ta udzielana jest tylko wtedy, gdy osoba wykorzystała już własne "uprawnienia, zasoby i możliwości" i nie jest w stanie sama pokonać trudnej sytuacji życiowej. Mając powyższe na uwadze - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne obu instancji wydając zaskarżone orzeczenia nie naruszyły przepisów prawa materialnego - przytoczonych przepisów ustawy o pomocy społecznej i stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy wyjaśniając stan faktyczny sprawy. Z tego też względu Sąd skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.