II SA/Go 657/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia A. sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...].07.2024 r. znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...].12.2020 r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 149 § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej - kpa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że z woli ustawodawcy nie wszystkie postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia, nawet jeżeli w odczuciu adresata postanowienia te są niezgodne z prawem lub niesprawiedliwe. W myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie (w rozpatrywanej sprawie zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia odwołania (postanowienia) w toku instancji. Stosownie do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten mocą art. 144 k.p.a. stosuje się również do zażaleń. W rozpatrywanej sprawie A. sp. z o.o. sp.k. z/s w [...] złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...].07.2024 r., znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...].12.2020 r. znak: [...] o warunkach zabudowy. Przepis art. 149 § 1 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Zgodnie z treścią § 4 w/w przepisu na postanowienie, o którym mowa w § 3 służy zażalenie. Ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia którym organ - jak w rozpatrywanej sprawie - wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zażalenie służy jedynie na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Przepis art. 141 § 1 k.p.a. statuuje zasadę, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że tylko wyraźne objęcie regulacją kodeksową postanowień o konkretnej treści uprawnia stronę do ich zaskarżenia w drodze zażalenia. Tymczasem z art. 149 § 1 i 4 k.p.a. wynika wprost, że zaskarżeniu zażaleniem podlega tylko postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Na temat zaskarżalności postanowień w przedmiocie wznowienia k.p.a. milczy, co wedle wskazanej wyżej reguły wyklucza ich kontrolę w postępowaniu zażaleniowym. Kwestia niezaskarżalności postanowień w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego wynika zatem wprost z regulacji kodeksowych i nie jest sporna ani w piśmiennictwie, ani w orzecznictwie. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne nie służy wiec na nie zażalenie ani skarga do sadu administracyjnego Wadliwość tego postanowienia można wykazać w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 151 (Jaśkówska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX2024). Regulacji zawartej w k.p.a. nie może zmienić błędne pouczenie zawarte przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu odnośnie możliwości jego zaskarżenia. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 149 § 1 i 4 k.p.a. poprzez uznanie, że na postanowienie o wznowieniu postępowania nie przysługuje zażalenie, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewidencyjnym [...]w obrębie [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, a na jej podstawie została następnie wydana przez Starostę [...] decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W dniu [...] sierpnia 2021 r. A. G. oraz A. i J. G. złożyli do Burmistrza [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Jako podstawę prawną żądania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Wnioskodawcy nie zostali uznani za strony postępowania, wobec czego nie byli informowani o wszczęciu postępowania, jego przebiegu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wiedzę o wydaniu decyzji powzięli dopiero dnia [...] lipca 2021 r., po zapoznaniu się z pismem Burmistrza [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wnioskodawcy wskazali następnie, że są właścicielami nieruchomości położonych przy ul. [...], które to nieruchomości znajdują się w bliskim sąsiedztwie działki ewidencyjnej nr [...], na której prowadzona ma być inwestycja. Usytuowane są one w odległości ok. 11-12 m od granicy działki nr [...] i oddzielone są od terenu inwestycji nieutwardzoną drogą gminną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o warunkach zabudowy, a następnie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji Wnioskodawcy złożyli odwołanie. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na konieczność dodatkowej weryfikacji okoliczności dochowania przez Wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego Burmistrz [...] wydał w dniu [...] marca 2023 r. decyzję [...], którą umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy, z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że z okoliczności sprawy, w tym z treści podpisanego przez Wnioskodawców pisma z dnia [...] lipca 2021 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynika jednoznacznie, że Wnioskodawcy już w dniu [...] lipca 2021 r. dowiedzieli się o wydaniu spornej decyzji. W związku z tym miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał w tym przypadku w dniu [...] sierpnia 2021 r., tymczasem wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Wnioskodawców, działających przez profesjonalnych pełnomocników, dopiero w dniu [...] sierpnia 2021 r., a zatem po upływie wynikającego z przepisów terminu. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które w decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. ponownie wskazało na brak poczynienia przez organ I instancji wyczerpujących ustaleń w kwestii spełnienia przez Wnioskodawców wymogów w zakresie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji stwierdził, wbrew poprzednim ustaleniom, że data [...] lipca 2021 r. nie jest datą, którą można uznać za datę powzięcia informacji o decyzji pozwalającej na zidentyfikowanie jej w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Organ uznał, że A. G. złożył wniosek o wznowienie postępowania przed upływem miesięcznego terminu od dowiedzenia się o kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku A. i J. G. organ stwierdził, że najwcześniej mogli się oni dowiedzieć o decyzji w dniu [...] lipca 2021 r.. W tym zakresie organ dał wiarę wyjaśnieniom pełnomocnika Wnioskodawców, który wskazał, że Wnioskodawcy wiedzę o decyzji o warunkach zabudowy powzięli z pisma Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2021 r., które odebrali w dniu [...] lipca 2021 r. W związku z powyższym, również w tym przypadku termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został - zdaniem organu -dochowany, co uzasadniało wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. Na przedmiotowe postanowienie A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wniosła zażalenie, wskazując na brak podstaw do wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na ewidentne niedochowanie przez Wnioskodawców wymogu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., zgodnie z którym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Skarżąca nie zgadza się z takim stanowiskiem, gdyż prowadzi ono do nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa skutków. Należy bowiem zauważyć, że mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym wszczynanym względem ostatecznej i wykonalnej decyzji administracyjnej, która funkcjonuje już w obrocie i wywołuje określone skutki prawne. Zauważyć należy, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy jest w trakcie realizacji, a skarżąca zaangażowała ogromne środki finansowe w to przedsięwzięcie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wszczynanie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych względem decyzji stanowiących podstawę realizacji inwestycji wpływa dalece negatywnie na bezpieczeństwo inwestycji, w tym możliwość pozyskania finansowania na jej realizację oraz możliwość jej komercjalizacji. W tym stanie rzeczy nie może ulegać wątpliwości, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki uzasadniające uruchomienie danego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie te wymogi nie zostały spełnione i doszło do wznowienia postępowania pomimo braku dochowania przez Wnioskodawców elementarnego warunku wszczęcia takiej procedury, jakim jest zachowanie terminu do złożenia wniosku. Zdaniem Skarżącej ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem jednoznacznie, że Wnioskodawcy co najmniej od [...] lipca 2021 r. wiedzieli o wydaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. W tym dniu, wraz z innymi mieszkańcami gminy, złożyli oni do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [...] w [...]. Z treści przedmiotowego wniosku wynika przy tym wprost, że najpóźniej w dniu [...] lipca 2021 r. Wnioskodawcy wiedzieli zarówno o fakcie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w [...], a także o treści tej decyzji. Na fakt posiadania przez Wnioskodawców wiedzy o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy jeszcze przed [...] lipca 2021 r. wskazuje m. in. treść pisma B. G. oraz A. G. z dnia [...] lipca 2021 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Analiza przedmiotowej sprawy nie daje również żadnych podstaw do przyjęcia, że Wnioskodawcy nie posiadali wiedzy o organie, który wydał kwestionowaną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga w rozpatrywanej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawy wniesienia zażalenia są skonstruowane na innych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania. Odwołanie służy bowiem od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 k.p.a.), natomiast zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Zatem, o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. zażalenie służy jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Jak wynika z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 lutego1998 r., II SA 1434/97, LEX nr 41281). Zarówno wznowienie postępowania, jak i odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i § 3 k.p.a.). Jednakże stosownie do art. 149 § 4 k.p.a. zażalenie służy tylko na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zażalenie nie służy natomiast na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Żaden z przepisów Kodeksu, normujących wznowienie postępowania, nie przewiduje bowiem możliwości zaskarżenia postanowienia dotyczącego wznowienia postępowania. W tej sytuacji Kolegium zasadnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania. Stosownie bowiem do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.), w tym również art. 134 k.p.a., co umożliwia stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania. Wskazać również należy, że błędne pouczenie zamieszczone w postanowieniu organu I instancji o wznowieniu postępowania o zaskarżalności tego postanowienia nie ma wpływu na wynik sprawy. Procedura administracyjna nie przewiduje bowiem możliwości zaskarżenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. Zwrócić trzeba uwagę, że strona nie jest jednak pozbawiona możliwości podważenia prawidłowości wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Stąd też prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana dopiero w odwołaniu od decyzji. Wadliwość tego postanowienia można wykazać w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania. Wobec powyższego w badanej sprawie argumentację podniesioną w zażaleniu na postanowienie o wznowieniu postępowania, a dotyczącą przede wszystkim zachowania terminu do złożenia wniosku wznowienie postępowania (art. 148 § 1 i § 2 kpa), skarżąca może przedstawić w odwołaniu od decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, natomiast w przedmiotowej sprawie okoliczności podniesione przez skarżącą nie mogły zostać uwzględnione. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.