II SA/Go 658/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi N.C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. 1. Wojewoda decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], którą Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji: budowa i montaż pawilonu handlowego w [...], na działkach nr ewid. [...] i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. N.C. wystąpił do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę i montaż pawilonu handlowego na działkach nr ew. gr. [...]. Z uwagi na okoliczność, że w trakcie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że roboty budowlane objęte przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę zostały już zrealizowane, zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na ich realizację. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był fakt, że obiekt będący przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2012 r. został już zrealizowany. Starosta orzekając o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznał bowiem, że brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W ocenie Starosty stanowiło to podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na jego budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, w świetle którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji zostało zaskarżone do Wojewody przez inwestora N.C.. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zarzucając, m.in. obrazę art. 10 § 1 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Rozpatrując odwołanie Wojewoda stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że obiekt będący przedmiotem opracowania przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego został już zrealizowany (potwierdza to m.in. protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2012r. dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Na działkach nr ew. gr, [...] posadowiony jest pawilon handlowy. Jednakże w ocenie organu II instancji, gdy obiekt jest wybudowany, postępowanie w sprawie pozwolenia na jego budowę staje się bezprzedmiotowe i zastosowanie znajduje art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Wojewody decyzja o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wykonanie choćby w części robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. 2. W skardze N.C. domagał się uchylenia decyzji Wojewody podnosząc, że jest ona dla niego mniej korzystna, niż decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym N.C. zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 139 k.p.a., w świetle którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Między stronami postępowania nie ma zasadniczo sporu, że skarżący w całości wykonał prace budowlane polegające na budowie i montażu pawilonu handlowego w [...], na działkach o nr ewid. [...] na podstawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2012r. Zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia jest ustalenie w jakiej formie procesowej powinno być rozstrzygnięte postępowanie dotyczące realizacji robót budowlanych rozpoczętych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skarżącego sformułowane na etapie skargi koncentrują się na udowodnieniu, że decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania naruszyła zakaz reformationis in peius wyrażony w przepisie art. 139 k.p.a. W pozostałym zakresie ustalenia organu nie były kwestionowane. Natomiast Wojewoda odmawiając wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, uzasadniał swoje stanowisko tym, że postępowanie administracyjne w sprawie, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu (art. 105 k.p.a.), odrzucając jednocześnie zarzuty o pogorszeniu taką decyzją sytuacji prawnej odwołującego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji Wojewody poprzedzić musi spojrzenie na nowelę ustawy z dnia 27 marca 2003r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r Nr 80 poz. 719), ze szczególnym uwzględnieniem regulacji wprowadzających istotne ułatwienia proceduralne związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z treści nowego unormowania ust. 4a art. 32 tej ustawy wynika, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Zaznaczyć trzeba, że powołany przepis nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie należy zakończyć postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na zrealizowaną już inwestycję. W takim razie analizę przedstawionego zagadnienia prawnego należy rozpocząć od przedstawienia poglądów judykatury i doktryny odnoszących się do zastosowania art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Dotychczasowe orzecznictwo i praktyka sądowa jasno opowiedziały się za twierdzeniem, że pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Na aprobatę zasługuje więc stanowisko zakładające, że pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, które nawet w części zostały wykonane jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane, Komentarz, Gdańsk 2004, s. 100). Za przyjęciem w takiej sytuacji koncepcji umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. przemawia również użycie przez ustawodawcę sformułowania "nie wydaje się pozwolenia na budowę" w art. 32 Prawa budowlanego, nie zaś w art. 35 Prawa budowlanego, w którym zostały zawarte przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia nu budowę (por. A.Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2012r., str. 760, Lex Polonica). Wskazuje się również, że rozpoczęcie robót budowlanych, o których mowa w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, znalazło się poza katalogiem przesłanek wydania decyzji merytorycznej, tj. odmownej (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2011, s. 419). Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w stosunku do zrealizowanych już robót budowlanych potwierdziła też praktyka sądowa (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., II OSK 2243/10, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r., III ARN 2/93). Rację zatem miał Wojewoda uznając, że zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę powoduje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie kolejnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest bezskuteczne. W ocenie Sądu bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obligowała organ administracji do umorzenia tego postępowania stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Przechodząc do zarzutu naruszenia zasady reformationis in peius należało wskazać, że nie zasługiwał on na uznanie Sądu. Odnosząc się w tym kontekście do przedstawionej przez skarżącego wątpliwości uznać należy co do zasady, że art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym, do których należy również zaliczyć orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie w sprawie (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II Sa/Wr 854/96, OSP 1998, z.6). Należy wskazać, że wydane przez organy administracji budowlanej odmienne rozstrzygnięcia w sprawie w istocie odniosły taki sam skutek procesowy. Otóż w obu przypadkach inwestor nie mógł otrzymać nowego pozwolenia na budowę na wykonane w całości zamierzenie inwestycyjne. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie nie mogło być mowy o wydaniu w postępowaniu odwoławczym mniej korzystnego dla strony orzeczenia. Z opisanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na postawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.