II SA/Go 658/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D.T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Pismami z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] przesłał do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] 24 tytuły wykonawcze o numerach: od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...] z dnia [...] r., obejmujące zaległości D.T. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące: kwiecień, maj, sierpień, wrzesień, październik i listopad 2000 r., styczeń 2001 r., lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2002 r. oraz luty 2003 r. Wierzyciel poinformował, że należności nie były dochodzone we własnym zakresie oraz że płatnik nie pobiera świadczeń z tytułu ubezpieczenia oraz nie został zgłoszony do obowiązkowych ubezpieczeń z tytułu zatrudnienia. W ocenie wierzyciela w tych sprawach niezbędne jest podjęcie egzekucji administracyjnej zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. (Dz. U Nr 137). Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] w dniu [...] r. nadał ww. tytułom wykonawczym klauzule o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej. W piśmie z dnia [...] r. zobowiązany zawarł wnioski o: umorzenie postępowań egzekucyjnych prowadzonych w oparciu o ww. tytuły wykonawcze z dnia [...] r. z uwagi na ich wygaśnięcie z mocy samego prawa wskutek przedawnienia, uchylenie wszystkich dotychczas podjętych czynności egzekucyjnych i zastosowanych środków egzekucyjnych, zniesienie wszelkich skutków i uciążliwości związanych z wadliwie prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi, zwrot bezprawnie wyegzekwowanych kwot wraz z ustawowymi odsetkami, wydanie i doręczenie zawiadomień i postanowień o wysokości kosztów egzekucyjnych. Mając na uwadze stanowisko wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.), umorzył postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...],[...] oraz od [...] do [...] z dnia [...] r. z uwagi na przedawnienie należności. Rozpoznając zażalenie wniesione przez D.T. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez D.T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wystosowane do skarżącego upomnienia nie stanowiły czynności w rozumieniu art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm., dalej u.s.u.s.), która spowodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Odnośnie do skuteczności wszczęcia egzekucji Sąd stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dyrektor oddziału), jest jednocześnie - z woli ustawodawcy - organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 19 § 4 u.p.e.a. i w zakresie tam wskazanym nie może zwolnić się od pełnienia funkcji takiego organu ani odmówić wypełniania nałożonych na niego ustawowych obowiązków. Ustawa egzekucyjna nie zawiera przepisów, które pozwalałby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. ZUS kierując do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] tytuły wykonawcze bez uprzedniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, naruszył przepisy art. 26 § 4 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541). Rodzaj dochodzonych należności determinował bowiem procesowo w pierwszej kolejności jako właściwy organ egzekucyjny dyrektora oddziału ZUS, zaś właściwość naczelnika urzędu skarbowego ma charakter następczy. Z uwagi na te okoliczności, tzn. zaniechanie wszczęcia egzekucji administracyjnej przez Dyrektora Oddziału ZUS w [...], brak jest podstaw do przyjęcia, iż czynności podjęte w sprawie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z naruszeniem art. 19 § 4, art. 26 § 4-5 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., wywołały skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek objętych omawianymi tytułami wykonawczymi, w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. W związku z powyższym Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie zażalenie skarżącego, organ II instancji powinien ocenić kwestię przedawnienia przedmiotowych należności na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń, uwzględniając przy tym przedstawioną wyżej ocenę prawną co do ewentualnego wpływu doręczenia zobowiązanemu upomnień, doręczenia mu opisywanych tytułów wykonawczych oraz kolejnych podjętych wobec niego czynności na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Ponownie rozpatrując sprawę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) w związku z art. 18 oraz art. 59 § 1 pkt 2 i § 5 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji (tj. postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r., nr [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] r., sygn. akt [...], zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.). Organ odwoławczy zobligowany został przez Sąd do dokonania oceny kwestii przedawnienia przedmiotowych należności z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej co do ewentualnego wpływu doręczenia zobowiązanemu upomnień, doręczenia mu opisywanych tytułów wykonawczych oraz kolejnych podjętych wobec niego czynności na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Organ wskazał, że tytuły wykonawcze zostały wystawione w 2008 r., a okoliczność ta jest istotna w kontekście nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r., która weszła w życie dnia 30 lipca 2020 r. W wyniku nowelizacji zmieniono brzmienie przepisu art. 59 ustawy regulującego przesłanki i tryb orzekania o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Stosownie jednak do art. 13 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 59 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r. Postępowanie egzekucyjne zostało bowiem wszczęte przed tą datą. Organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. przepisu jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Problematykę przedawnienia należności z tytułu składek, ujętych w ww. tytułach wykonawczych, reguluje ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle art. 24 ust. 4 ww. ustawy, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Termin pięcioletni przedawnienia powyższych zobowiązań został wprowadzony art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378), która weszła w życie w powyższym zakresie z dniem 1 stycznia 2012 r. Wcześniej, przed zmianą ww. przepisów, dokonanej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074) należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5b, który stanowił, iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z przepisem przejściowym art. 27 ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011 r., do terminu przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Ponadto należy wskazać również na regulację w zakresie pięcioletniego terminu przedawnienia, zgodnie z którą bieg terminu zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Stosownie do art. 47 ust.1 pkt 3 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w 2002 r. i w 2003 r. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, nie później niż do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników. Przyjmuje się, że momentem wymagalności jest dzień, w którym płatnik miał je opłacić. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy organ wskazał, że ustawą względniejszą dla zobowiązanego w zakresie przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi nr od [...] do [...],[...] oraz od [...] do [...] z dnia [...] r., są przepisy wskazujące na 10-letni termin przedawnienia. Organ odwoławczy wskazał, iż z okoliczności faktycznych wynika, że organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu upomnienia dnia [...] r., a zatem przed upływem terminu przedawnienia. Zdarzenie to nie miało jednak wpływu na bieg terminu przedawnienia, bowiem jego celem nie było wyegzekwowanie obowiązku, lecz przypomnienie zobowiązanemu o konieczności dobrowolnego wykonania obowiązku. Upomnienie ma walor czysto informacyjny i z tego względu nie może stanowić czynności skutkującej zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych w myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. W rozpatrywanej sprawie wszczęcie egzekucji nastąpiło z naruszeniem wymogów wynikających z art. 19 § 4, art. 26 § 4-5 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że Dyrektor Oddziału ZUS w [...], będący organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń, nie przystąpił do wszczęcia egzekucji z majątku zobowiązanego, do czego był zobligowany w myśl art. 19 § 4 u.p.e.a. Bezpośrednio po wystawieniu tytułów wykonawczych przekazał je do wykonania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...]. Z akt sprawy wynika, że to Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przystąpił do wszczęcia egzekucji po uprzednim nadaniu ww. tytułom klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej. Dyrektor Oddziału ZUS w [...] nie zrealizował zatem ciążącego na nim obowiązku przystąpienia do egzekucji na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych, określonego przez ustawodawcę w art. 26 § 4 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Niedochowanie wymogów wynikających z art. 19 § 4, art. 26 § 4-5 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. oznacza, że w sprawie nie doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Brak jest wobec tego również podstaw do przyjęcia, że czynności Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], tj. doręczenie odpisów ww. tytułów wykonawczych, zajęcia rachunków bankowych, czy też zajęcie innej wierzytelności pieniężnej, dokonane z naruszeniem ww. przepisów art. 26 § 4-5 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., wywołały skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek objętych ww. tytułami wykonawczymi. W związku z powyższym, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] r., sygn. akt [...], organ odwoławczy stwierdził, że należności składkowe za kwiecień, maj, sierpień, wrzesień, październik i listopad 2000 r. oraz styczeń 2001 r. uległy przedawnieniu wraz z upływem 10-letniego terminu, który rozpoczął się w odniesieniu do każdej należności od następnego dnia po upływie terminu płatności. W odniesieniu do tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...],[...] oraz od [...] do [...] z dnia [...] r. ziściła się zatem przesłanka określona w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., obligująca organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze wniesionej w imieniu D.T. zaskarżono w całości powyższe postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażącą obrazę przepisów o postępowaniu poprzez uznanie, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] w stanie faktycznym sprawy oraz w myśl przepisów obowiązującego prawa rzekomo działał jako organ egzekucyjny, który rzekomo miał być uprawnionym do nadania klauzul wykonalności, rzekomo był uprawniony do wszczęcia i rzekomo do prowadzenia postępowań egzekucyjnych, podczas gdy organ ten nie był uprawniony kompletnie do niczego z uwagi na naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa o właściwości rzeczowej. Mając to na względzie wniesiono o stwierdzenie nieważności obydwu zaskarżanych postanowień oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie uchylenia poprzedniego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] r. wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z [...] r., sygn. akt [...]. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku kasatoryjnym to powinna orzeczenie to zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych. Ponieważ w niniejszej sprawie od wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...], nie wniesiono skargi kasacyjnej, to zarówno organ, jak i sąd rozpatrując ponownie sprawę są związani poglądem prawnym zawartym w uzasadnieniu tamtego prawomocnego wyroku. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10). Oceniając, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym czy nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia wyroku z [...] r., sygn. akt [...], Sąd dokonując wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s., regulującego kwestię zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek oraz art. 15 u.p.e.a. odnoszącego się do upomnienia wskazał, że wystawienia i doręczenia upomnienia nie można uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. W odniesieniu do kwestii skuteczności wszczęcia wobec zobowiązanego egzekucji Sąd dokonał wykładni art. 19 § 4 u.p.e.a. w wersji obowiązującej w dacie wystawienia tytułów wykonawczych oraz § 6 ust. 5 obowiązującego w tej dacie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W wyniku analizy tych przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że nie doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej z dochowaniem wymogów wynikających z art. 19 § 4, art. 26 § 4-5 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów. W konkluzji dokonanej oceny Sąd wskazał, że organ II instancji powinien ocenić kwestię przedawnienia należności na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń, uwzględniając dokonaną przez Sąd ocenę prawną co do ewentualnego wpływu doręczenia zobowiązanemu upomnień, doręczenia mu opisywanych tytułów wykonawczych oraz kolejnych podjętych wobec niego czynności na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Jak wynika z przytoczonego wyżej uzasadnienia skarżonego postanowienia organ stosując się do tych wskazań prawidłowo uwzględnił dokonaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] wykładnię mających w sprawie zastosowanie, wskazanych wyżej, przepisów prawa. W wyniku przeprowadzonej ponownie z uwzględnieniem wskazań Sądu analizy, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że należności składkowe za kwiecień, maj, sierpień, wrzesień, październik i listopad 2000 r. oraz styczeń 2001 r. uległy przedawnieniu wraz z upływem 10-letniego terminu. W konsekwencji, w odniesieniu do tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...],[...] oraz od [...] do [...] z dnia [...] r. ziściła się przesłanka określona w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r. uzasadniająca umorzenie postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...], stosując przepisy prawa mające zastosowanie w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy zgodnie z oceną prawną dokonaną w tym wyroku. W tej sytuacji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.