II SA/Go 66/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]r., znak sprawy: [...] w przedmiocie zaprzestania zbierania odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego P. sp. z o.o. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (DZ.U. z 2020 r. poz. 995) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] maja 2020 r. do [...] października 2020 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], nałożył na Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, obowiązek zaprzestania zbierania odpadów na działce o numerze ewidencyjnym [...] bez wymaganego w tym zakresie zezwolenia. Termin realizacji obowiązku określono jako niezwłoczny (zadanie stałe). W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że przeprowadzona kontrola w Przedsiębiorstwie [...] wykazała nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W wyniku działań kontrolnych ustalono, że na działce nr ewid. [...], będącej własnością Przedsiębiorstwa [...], przedsiębiorca zbiera odpady bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DZ.U. z 2020 r. poz. 797, zwana dalej - u.o.). Na przedmiotowej działce stwierdzono zbieranie odpadów zaklasyfikowanych rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (DZ.U. 2020 poz. 10) pod kodami 17 03 02 - Mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01 oraz 17 01 01 0 - Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów. Następnie organ wskazał, że na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o. z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i/lub na przetwarzanie odpadów zwolniony jest wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Zwolnienie to nie ma jednak zastosowania w danej sprawie, bowiem jak wynika z ustaleń kontroli, zostały one przewiezione z miejsca wytworzenia na plac magazynowy na działce [...], co oznacza, że odpady są magazynowane poza miejscem ich wytworzenia. Na powyższe Zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] Przedsiębiorstwo [...] wniosło skargę zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o odpadach, w tym art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 41 ust. 1 u.o. polegające na uznaniu, że destrukt asfaltowy, jaki powstaje w wyniku frezowania powierzchni drogowych przez skarżącą jest odpadem w rozumieniu przepisów ustawy i jego zbieranie wymaga zezwolenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wyjaśniła, że destrukt asfaltowy nie jest deponowany w środowisku jako odpad, służy wyłącznie do ponownego wbudowania w miejsca, z których został pobrany na podstawie umowy ramowej zawartej przez skarżącą z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższe zostało ustalone na etapie kontroli i zapisane w protokole kontroli. Powołując się na definicję odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. oraz orzecznictwo sądowe skarżąca dowodziła, że w rozumieniu ustawy o odpadach destrukt asfaltowy nie jest odpadem. Wskazała, że nawierzchnie zbudowane z destruktu są powszechnie stosowane na drogach serwisowych dróg krajowych, poboczach wszystkich rodzajów dróg oraz jako nawierzchnie na drogach gminnych. Zdaniem skarżącej, wobec ponownego wbudowania w drogę spornego materiału w miejscu z którego został zdjęty, zarówno destrukt asfaltowy jak i gruz nie stanowią odpadu, a wobec tego przepisy ustawy dotyczące zezwolenia na mają tutaj zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz, wytwórca uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, bez przeprowadzenia procedury o której mowa w art. 11 ustawy. Przedstawiony kierunek wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy prowadzi do wniosku, że opadem są nie tylko te, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o. zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga zezwolenia. Przez pojęcie zbierania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.) rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. W art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o. ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i/lub przetwarzanie odpadów wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Organ wskazał, że zwolnienie to jednak nie będzie miało zastosowania w omawianym przypadku, ponieważ odpady zostały przewiezione z miejsca ich wytworzenia na plac magazynowy, są zatem magazynowane poza miejscem ich wytworzenia. Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia dotyczyć może wyłącznie takiego wytwórcy, który wytwarzane odpady zbiera w miejscu wytworzenia. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 180 z późn. zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID - 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. nakazujące spółce zaprzestania zbierania odpadów na działce o numerze ewidencyjnym [...] bez wymaganego w tym zakresie zezwolenia. Stanowisko organu jest wynikiem uznania, iż wytwarzany przez Skarżącą w wyniku prowadzonych prac (frezowania ulic) destrukt asfaltowy oraz gruz betonowy jest odpadem. Okolicznością kwestionowaną przez skarżącą w sprawie było zakwalifikowanie destruktu asfaltowego oraz gruzu betonowego jako odpadu. Odpady - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten ustanawia więc dwie przesłanki przemawiające za przyjęciem, że dany przedmiot jest odpadem, po pierwsze zaliczenie do jednej z Kategorii odpadów określonych w załączniku nr 1 do ustawy, po wtóre stwierdzenie że posiadacz pozbył się substancji ma zamiar się jej pozbyć lub do pozbycia się jest zobowiązany, przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wedle pierwotnej wersji art. 1 lit. a dyrektywy Rady 75/442/EWG pojęcie "odpadów" definiowane było jako "wszelkie substancje lub przedmioty, które posiadacz usuwa lub powinien usunąć zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego". Następnie w wyniku zmian wprowadzonych dyrektywą Rady 91/156/EWG, według nowej wersji art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 pojęcie "odpady" oznacza wszelkie substancje lub przedmioty należące do określonych w załączniku I tej dyrektywy "Kategorii odpadów" (Q1 - Q16), które to posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub do usunięcia których został zobowiązany. Kluczowym elementem definicji "odpadów" jest pojęcie usuwa (pozbywa się) wyrażone. Oznacza to, że wspólnotowa regulacja prawna dotycząca gospodarki odpadami posługuje się pojęciem "odpady" w znaczeniu "subiektywnym" (a nie "obiektywnym"), skoro "odpadem" jest w zasadzie każda substancja lub przedmiot, jeżeli posiadacz je "usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć". W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym wypadku w odniesieniu do określonej substancji lub przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące "odpadów", zależne jest od tego, czy w danym wypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz tę substancję lub przedmiot "usuwa, zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć" (A. Wasilewski, Podstawowe zasady gospodarki odpadami, Europejski Przegląd Sądowy, sierpień 2008, s. 4 -.13). W kwestii sposobu interpretacji oraz stosowania w praktyce tak ujętej definicji prawnej "odpadów" w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyrażono szereg poglądów prawnych. I tak w wyroku z 18 grudnia 2007 r., w sprawie C - 194/05, Trybunał Sprawiedliwości przyjął, iż "zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadu w rozumieniu art. 1 lit.a dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia pojęcia usuwać. Pojęcia te należy interpretować nie tylko w świetle celu dyrektywy, którym zgodnie z motywem trzecim jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale również w świetle art. 174 ust. 2 WE, który stanowi, że polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i że opiera się ona na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika stąd, że pojęcia te, a co za tym idzie pojęcie odpady nie mogą być interpretowane w sposób zawężający. Fakt, że dana substancja jest rzeczywiście odpadem w rozumieniu art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, winien być potwierdzony w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie może zostać podważona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na usuwaniu, zamiaru usunięcia lub zobowiązania do usunięcia substancji lub przedmiotu w rozumieniu tego przepisu. (...). Jako że dyrektywa 75/442 w sprawie odpadów nie proponuje żadnego kryterium ujawnienia woli usunięcia substancji lub przedmiotów przez posiadacza, państwa członkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych mają swobodę wyboru sposobu dowodzenia okoliczności zdefiniowanych w dyrektywach, których transpozycji dokonują, o ile nie podważa to skuteczności prawa wspólnotowego. Państwa członkowskie mogą zatem dla przykładu określić różne kategorie odpadów, zwłaszcza w celu ułatwienia organizacji i kontroli gospodarki odpadami, przy czym obowiązki wynikające z dyrektywy lub innych przepisów prawa wspólnotowego dotyczących odpadów winny być przestrzegane, a kategorie ewentualnie wyłączone z zakresu stosowania aktów dokonujących transpozycji obowiązków wynikających z dyrektywy, są wyłączone zgodnie z jej art. 2 ust. 1". Następnie w orzeczeniu zapadłym 15 stycznia 2004 r. w sprawie C - 235/02 przyjęto, że zakres pojęcia odpadu zależy od znaczenia terminu "pozbycie" z art. 1 a dyrektywy 75/442. Pojęcia odpadu i jego pozbycia dotyczy kolejne orzeczenie z 18 kwietnia 2002 r. Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-9/00. Odnosi się ono do pozostałego kamienia z wydobycia w kamieniołomach. Przyjęto w nim, że pozostałości kamieni powstałe z ich wydobycia, które są składowane przez czas nieokreślony w oczekiwaniu na możliwe wykorzystanie, należy sklasyfikować jako odpady w rozumieniu dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, jeżeli posiadacz usuwa lub zamierza usunąć te pozostałości po kamieniach. Miejsce magazynowania pozostałości po kamieniach, ich skład oraz fakt, nawet gdy jest dowiedzione, iż kamienie nie stanowią rzeczywistego zagrożenia dla życia ludzkiego lub środowiska, nie są istotnymi kryteriami dla ustalenia, czy kamienie te należy uznać za odpady. W świetle przytoczonych regulacji prawnych i wywodów, zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze, w której wywodzi ona, iż nie pozbywa się ona wytworzonego w trakcie frezowania dróg destruktu asfaltowego oraz gruzu, nie ma też zamiaru się go pozbyć ani w świetle przepisów prawa do pozbycia się go nie jest zobowiązana. Wytworzony przez siebie destrukt asfaltowy oraz gruz betonowy Spółka w pełni wykorzystuje w miejscu pozyskania w trakcie realizacji dalszych robót budowlanych (budowa i remont dróg, wykonywanie poboczy). Powyższe wskazuje, iż Skarżąca nie pozbywa się destruktu asfaltowego oraz gruzu betonowego, nie jest on więc dla niej odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy lecz produktem ubocznym. Wobec powyższego w ocenie Sądu, mając na uwadze wolę skarżącego, jak również przedstawiony przez niego sposób dalszego (bezpośredniego) zagospodarowania destruktu uznać należy, iż stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku skarżącej Spółki, jak wskazano powyżej, brak jest podstaw do przyjęcia, iż produkowany przez nią destrukt asfaltowy oraz gruz betonowy są odpadami. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wziął także pod uwagę przepisy Dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy ("Dyrektywa 2008/98/WE"), która wprost przewiduje kategorię produktów ubocznych jako substancji wyłączonych z reżimu odpadowego. W art. 5 Dyrektywy wskazano, iż substancja lub przedmiot, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli spełniają następujące warunki: dalsze ich wykorzystywanie jest pewne, mogą być wykorzystywane bezpośrednio, bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa, są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego oraz ich dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 40 Dyrektywy państwa członkowskie zostały zobowiązane do jej transpozycji do dnia 12 grudnia 2010 r. Do dnia dzisiejszego Polska nie dokonała jednak transpozycji Dyrektywy. Zgodnie jednak, ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w postanowieniu z dnia 13 października 2009 r. II PZP 2009 r. "w sytuacji gdy państwo członkowskie nie wdrożyło dyrektywy w przepisanym terminie lub wdrożyło ją wadliwie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, sądy krajowe, począwszy od upływu terminu jej wdrożenia, są zobowiązane wykładać prawo krajowe, na ile jest to tylko możliwe, w świetle brzmienia i celów danej dyrektywy, aby osiągnąć skutki złożone przez tę dyrektywę, preferując wykładnię prawa krajowego najbardziej odpowiadającą tym skutkom, aby osiągnąć w ten sposób rozstrzygnięcie zgodne z postanowieniami tej dyrektywy." Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżone zarządzenie pokontrolne z dnia [...] listopada 2020 r. wydane zostało z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.